关于《甘肃省林地保护条例(草案)》的说明

　　       ——2009年7月27日在省十一届人大常委会第十次会议上

　　省林业厅厅长  高清和

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省政府委托，现就《甘肃省林地保护条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：

　　一、制定本条例的必要性

　　林地是土地资源的重要部分，是基础性的自然资源和战略性的经济资源，保护林地是经济社会可持续发展的物质基础，也是建设生态文明的一项最根本的要求，制定林地保护条例十分必要。一是加强生态保护，促进生态建设的客观需要。森林覆盖率低，生态环境脆弱是制约甘肃经济社会可持续发展的重要因素之一。加强生态保护和建设，是甘肃长期而艰巨的任务。林业是生态的主体，林地是发展林业的基本要素，依法保护林地，有利于促进我省的生态保护和建设。二是依法调处矛盾纠纷，维护农村和谐稳定的客观需要。据统计，我省有一半以上的林业行政案件涉及林地，而且潜在的矛盾也比较多。由于目前法律法规不完备，调处难度很大。制定林地保护条例，有利于依法调处矛盾纠纷，维护农村和谐稳定。三是健全法律法规，推进依法治省的客观需要。目前，关于林地保护的法律法规尚不健全，未能形成系统的林地法律制度，难以依靠法律手段有效保护林地。制定林地保护条例，可弥补我省林地保护方面的法律空白，做到有法可依，有利于依法行政，推进依法治省进程。四是坚持依法保护、合理利用，促进经济社会持续发展的客观需要。保护和开发利用始终是一对矛盾。本条例对林地保护、征占用以及其他方式的开发利用，都作了明确的法律规定，既依法保护林地，又依法规范林地征占用，有利于促进经济社会发展。特别是根据林业改革的新形势，对林地的承包、流转、抵押等作出了明确规定，有利于调动营林群众的积极性，促进农村经济发展。

　　二、条例草案的主要依据和起草过程

　　制定条例草案的主要依据是森林法和土地管理法。在设定具体法律制度时，特别注意针对我省林地保护管理的实际，依据中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见、水土保持法、森林法实施条例、退耕还林条例，国务院关于保护林地的通知，国家林业局现行的林木和林地权属登记、争议处理和占用征用林地审核审批管理办法等部委规章，以及甘肃省人民政府批转省林业厅关于在全省重点区域实施封山禁牧意见的通知，并借鉴了广东、海南、江西、福建等省的立法经验，进一步细化了上位法一些原则性的规定。   

　　这些年来，我省围绕林地保护立法进行了大量的实际调研和立法准备工作。列入2008年省人大常委会立法计划之后，由省人大农业与农村委员会、省人大常委会法制工作委员会和省政府法制办、省林业厅的相关人员，组成了立法起草小组，全面启动了林地条例的立法工作。去年3月，组织起草人员到广东、安徽和江西等三省、8月到我省张掖、金昌两市，今年3月到海南、福建等省进行立法调研。省政府法制办去今两年两次将条例草案印发各市州、有关部门，并在政府网站发布征求意见；同时还把条例草案呈报国家林业局征求意见。今年5月，省政府法制办、省人大农业与农村委员会，相继召开林地立法专家论证会、调研座谈会。在广泛征求各市州、各有关部门、有关专家意见的基础上，立法起草小组对条例草案进行了认真系统地修改完善，并经2009年6月29日省政府第32次常务会议讨论通过，形成了现在的条例草案。

　　三、需要说明的几个问题

　　条例草案共6章37条，基本涵盖了我省林地保护、利用和管理各个环节的主要工作。特别要说明的是：

　　(一)关于林地的概念界定和分类保护。为了有效解决我省各地因对林地等概念的内涵和外延的不同理解而造成的争议，条例草案第三条完全引用了《中华人民共和国森林法实施条例》对林地概念的界定。同时，依据森林法及森林法实施条例的规定，根据发展现代林业的需要，以及我省林地管理的实际，条例草案将林地分为公益林地和商品林地两大类。这些重要概念的界定，既为林地保护地方立法奠定了基础，也为我省区别不同林地，采取分类保护的措施提供了法律保障。

　　(二)关于林地权属管理。林地权属是本条例需要规范的最主要的法律制度。为此，条例草案第二章从林地的登记申请、登记公示到登记确认的程序和条件等方面，都作了具体规定。明确经过登记的国家所有林地、集体所有林地和个人使用的林地，受法律保护；依法享有林地使用权的单位和个人，对林地上的林木及附着物享有依法占有、使用、收益和处分的权利。并为解决林地权属争议，规定了解决的途径和办法。设定这些有实体有程序的法律制度，将对依法维护林地所有者和使用者的合法权益，调动和发挥全社会力量保护林地，促进林业改革发展，都具有十分重要的作用。   

　　(三)关于林地的保护和利用。正确处理林地保护和利用的关系，是当前林地管理中一个亟待解决的问题，也是制定本条例的又一个重点。事实上，林地的保护和利用既相互对立，又互相促进，保护林地是为利用创造更好的条件，科学利用又将促进林地效益的充分发挥。为此，条例草案立足建立“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地、占补平衡”的管理机制，实行林地分类保护的原则，明确要求县级以上人民政府应当编制林地保护利用规划，实行林地用途管制制度，采取退耕还林、封山禁牧、封山育林等措施保护重点生态公益林地，确保林地总量不减少，为增加有林地面积，提高森林覆盖率，建设生态环境提供林地保障。与此同时，条例草案还明确规定：鼓励公民、法人或者其他组织以承包、合资、合作等方式，在不改变林地性质、不破坏林地和林木资源的前提下，开发利用林地，提高林地利用率；商品林地使用权，以及国家规定的其他林地使用权，可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。

　　(四)增加了集体林权制度改革的最新内容。全面推进集体林权制度改革，是党中央国务院作出的重大决策，按照明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的要求，条例草案在有关条款中充分体现了中央这一精神，把集体林地的登记发证工作纳入了条例规范的内容之一，顺应了集体林权制度改革的要求。明确规定了承包经营集体林地的，可以出租、转让、入股、抵押或者作为出资、合作条件，使中央〔2008〕10号文件精神在条例中得到具体体现。

　　(五)关于林地的征用和占用。条例草案第四章系统规定了林地征用、占用和临时占用预审、审核、审批的具体程序、补偿标准、管理权限。并依据相关法律的处罚规定，对违反本条例的各种违法行为制定了相应的法律责任，还对林业行政主管部门和国家机关工作人员设定了自律性法律责任规定。

　　我省进行林地保护立法，历经多年的调研论证，借鉴十多个省市林地保护的地方立法经验，条例草案经过十多次的修改完善，各项规定于法有据、符合我省实际，具有较强的可操作性和明显的地方特色。

　　以上说明及条例草案，请予审议。