关于《甘肃省行政执法监督条例(草案)》的说明

　　——2009年6月1日在省十一届人大常委会第九次会议上

　　甘肃省人民政府秘书长 李沛文

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省人民政府委托，现就《甘肃省行政执法监督条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：

　　一、制定本条例的必要性

　　近年来，我省各级人民政府及其所属工作部门认真贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政工作，行政执法行为进一步规范，行政执法水平不断提高，为经济社会各项事业发展起到了重要的保障和促进作用。但是，由于一些执法机构和执法人员执法为民的观念不强、执法水平不高，在行政执法工作中，仍有有法不依、执法不严、违法不究的问题存在，行政执法不作为和乱作为的现象时有发生，损害了国家利益、公共利益和公民、法人、其他组织的合法权益，人民群众反映强烈，亟需进一步规范。

　　(一)制定本条例是完善行政执法监督制度的需要。1997年，省政府颁布了《甘肃省行政执法监督规定》(省政府令〔1997〕31号)，为行政执法监督工作提供了制度保障。《规定》执行10多年来，在强化监督措施、规范执法行为，推进依法行政工作方面发挥了重要作用。但是，由于改革开放的不断深入和经济社会的迅速发展，该《规定》已不能完全适应形势的需要：一是党中央、国务院近年来要求建立和完善的一系列依法行政工作制度，现规定中没有明确的规范；二是政府法制机构主体地位不明确，在行政执法监督工作中力度不够；三是在具体操作层面缺乏必要的措施和手段，往往导致监督检查流于形式。因此，制定一部专门的地方性法规，进一步完善行政执法监督机制，确保依法行政各项工作顺利进行，是非常必要的。

　　(二)制定本条例，是贯彻党的十七大精神，落实依法治国基本方略的需要。党的十七大报告提出：“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”在执法方面，要求“做到严格、公正、文明执法。”制定本条例，是贯彻党的十七大精神、落实依法治国基本方略的重要举措。

　　(三)制定本条例，是坚持执政为民、构建和谐社会的需要。通过健全行政执法监督制度，规范执法行为，让权力在阳光下运行，扩大人民群众对政府的监督力度，保证各项管理活动在人民群众的监督下运行，就能够更好地维护和实现广大人民群众的利益，消除和化解各种社会矛盾，维护社会和谐稳定。

　　(四)制定本条例，是推进依法行政、建设法治政府的需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》，确立了用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。制定本条例，就是要把《全面推进依法行政实施纲要》提出的各项任务和措施落到实处，通过推进依法行政、规范政府的行政行为，使各级行政执法机关切实做到“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”，为我省经济社会发展创造良好的法治环境。

　　(五)制定本条例，是提升监督层次、强化监督权威的需要。认真有效地开展行政执法监督工作，是实现依法行政的重要保障。各级行政机关不仅要自觉接受各级党委的领导，接受各级人大、政协和司法机关的监督，接受广大人民群众的监督，还要切实加强自身的行政监督，强化上级政府对下级政府、政府对其所属部门以及上级主管部门对下级主管部门的层级监督，及时发现、纠正行政机关违法或不当的行政行为。但是，由于行政执法监督工作缺乏相应的法律法规依据，政府法制机构在开展行政执法监督检查工作时，在法律法规层面缺乏过硬的依据，在具体操作层面缺乏必要的手段，不能很好地发挥监督检查的作用。只有通过法规授权，对行政机关之间的执法争议赋予政府法制机构调处权，对违法不当行政行为赋予政府法制机构督察、纠正、通报权，才能改变法制机构监督无力的状况。通过地方性法规将目前

　　行之有效的行政领导任前法律考查测试、行政执法评议考核和案卷评查、依法行政工作情况报告等制度以法定形式固定下来，同时，把人大、政协和司法机关的监督，新闻媒体和人民群众的监督，与行政机关的内部层级监督有机地结合起来，对于深化行政执法体制改革，保证行政执法机关依法行政，必将起到十分重要的作用。

　　二、起草过程

　　加强行政执法监督，规范行政执法行为，实现依法行政，是各级政府的共同目标。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了依法行政的指导思想和基本要求，确定了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府"的奋斗目标。之后，又发布了《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》等一系列文件，对推进依法行政、建设法治政府进行了全面规划和部署。

　　为了贯彻落实党中央、国务院一系列文件精神，进一步健全、完善行政执法监督机制，加快我省依法行政工作步伐，推进建设法治政府进程，省政府把制定《甘肃省行政执法监督条例》列入了《甘肃省人民政府全面推进依法行政五年规划(2005—2009)年》。为了做好条例草案起草工作，省政府法制办依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律，国务院《全面推进依法行政实施纲要》中的相关规定，《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》等文件精神，参考安徽、重庆、宁夏、四川、浙江、黑龙江等十几个省市已经制定出台的法规、规章，本着“不抵触、有特色、可操作”的原则，于2006年起草了条例草案初稿，送有关部门征求意见。2007年，省政府法制办在征求意见的基础上，组织有关部门赴江苏、浙江等省学习考察行政执法监督立法工作，之后，在认真总结我省行政执法监督工作经验的基础上，参考借鉴其他省市的做法，起草了条例草案征求意见稿，并书面征求了省级主要执法部门和各市州政府的意见，同时在省政府法制网上向社会公开征求意见。根据各方面意见修改后，在2008年初的省政府依法行政领导小组会上征求了各成员单位的意见。2008年5月，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，根据《决定》，省政府法制办再一次对条例草案征求意见稿进行了全面修改，并再一次征求了各地各部门的意见。2008年8月27日，省政府法制办召开专家论证会，邀请省人大法工委、省委党校、省社科院、西北师大、西北民大、甘肃政法学院的专家教授，对条例草案修改稿进行了论证修改。之后，经省政府法制办第85次办务会研究修改后，提交省政府常务会审议。2009年2月4日省政府第22次常务会议进行了审议，会后，省政府法制办根据审议意见进行了修改，形成了本条例草案。

　　三、需要说明的几个问题

　　(一)关于行政执法监督的实施机构和职责。条例草案根据党中央、国务院的一系列文件精神，明确了各级政府法制工作机构是本级人民政府的行政执法监督机构。同时明确了执法监督机构的主要职责是：检查执法情况、考核执法工作、协调执法争议、查处违法行为。

　　(二)关于行政执法监督的主要制度。条例草案明确了建立并实行行政执法监督的基本制度，即：行政执法主体资格确认公示制度，行政执法人员资格制度，行政执法机关行政领导任前法律培训考查测试制度，行政执法证件管理制度，新颁布的法律、法规和规章执行情况报告制度，依法行政工作情况年度报告制度，规章和规范性文件公布及备案审查制度，行政执法争议调处制度。对建立健全这些制度，国务院《纲要》和《决定》都有明确要求，条例草案作出了具体规定。

　　(三)关于行政执法监督的范围。条例草案将行政执法机构主体资格管理、行政执法人员的资格管理、行政执法责任制度的建立和执行情况纳入了监督范围。同时把行政执法机关在涉及公民人身权和财产权等行政执法活动中履行法定职责的情况、行政执法工作中的不作为和乱作为纳入了重点监督范围。

　　(四)关于行政执法监督的程序和处理措施。条例草案明确了行政执法监督程序：行政执法监督的启动、调查和处理，以及行政执法监督与专门监督的衔接。同时，对违法执法的机构和人员规定了相应的处理措施，主要有：通报批评、依法纠正、责令纠正、暂扣和收回执法证件、行政处分等。

　　(五)关于行政执法机关行政领导任前法律培训考查测试制度的设置。条例草案中规定：“对拟任行政执法机关行政领导职务的，在任职前考察时要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，任命机关在必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为任职的依据。”这是国务院《纲要》和《决定》中的要求，在省人大常委会1998年通过的《甘肃省法制宣传教育条例》中也有明确规定。《纲要》中提出：“积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。”《决定》中提出：“加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前考察时要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为任职的依据。”《甘肃省法制宣传教育条例》第二十一条规定：“具有任免权的国家机关任命担任领导职务的国家工作人员时，应当进行相关的法律知识考试和执法实绩考核，考试、考核不合格者不得任命。”因此，建立健全行政执法机关行政领导任前考查测试制度，于法有据，符合依法治国的精神，是坚持执政为民、构建和谐社会的需要，也是健全行政执法监督制度的重要举措。以上说明和条例草案，妥否，请审议。