关于对我省五个市检察机关开展反渎职侵权工作情况的调研报告(书面)

　　省人大常委会调研组

　　2009年6月3日在省十一届人大常委会第九次会议上

　　省人大常委会：

　　根据省人大常委会今年工作安排，为配合省十一届人大常委会第九次会议听取和审议省人民检察院关于全省检察机关开展反渎职侵权工作情况的专项报告，4月初，由省人大内务司法委员会牵头组成的省人大常委会调研组，与省人大常委会副主任孙效东同志一起听取了省人民检察院关于全省检察机关开展工作情况的汇报。之后，调研组分两个小组，对酒泉、嘉峪关、庆阳、平凉、天水五个市及其所辖七个县的检察机关开展反渎职侵权工作情况进行了调研。在听取各市检察机关工作汇报的基础上，在七个县召开有人大代表、政协委员、律师和基层检察、纪检、监察等有关部门同志参加的座谈会，广泛听取意见建议。现将调研情况报告如下：

　　一、主要工作成效和做法

　　渎职侵权犯罪是渎职犯罪和侵犯公民人身权利、民主权利犯罪的合称。查办渎职侵权犯罪是检察机关法律监督的主要职能。2004年以来，在各级党委的正确领导和省人民检察院的有力指导与检查督促下，五市两级检察机关围绕工作大局，认真履行反渎职侵权检察职能，共受理各类渎职侵权案件线索536件，初查后立案侦查149件，侦查终结向法院提起公诉65件76人，法院作有罪判决41件49人。从五个市看，反渎职侵权犯罪工作逐步深入开展，为维护法律尊严，促进依法行政、公正司法，保护公民的合法权益和民主权利，服务经济社会发展，促进和谐稳定，发挥了积极作用。

　　   （一）案件查处工作逐年加强。近几年，五市两级检察机关十分重视反渎职侵权犯罪工作，不断加大对案件的查办力度，反渎职侵权工作比较被动的局面有所改观。一是办案数量有所增加。各市除受理案件线索时多时少外，立案侦查案件数逐年有所上升。如平凉市2004年立案侦查1件，2005年2件，2006年4件，2007年5件，2008年7件。二是办案重点比较突出。查处了一些社会影响大、后果严重、群众反映强烈的案件。如酒泉市检察机关2006年查处的肃州区法院工作人员滥用职权为规避缴纳车辆养路费等出具18份假民事裁定书的窝案、串案，涉及4名审判员、3名书记员、1名法警，均作了有罪处理，震动较大。2008年天水市两级检察机关查办的“高考舞弊案”，涉及相关国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊7案7人，法院均作了有罪判决，在全国影响较大，社会反响好。三是办案质量有所提高。有的案件如平凉市办理的郑发祥暴力取证案和朱自平、贾满运刑讯逼供案被编入了全国反渎职侵权典型案例选编。四是办案领域有所拓展。由原来仅查办公安、司法人员渎职侵权案件占百分之七、八十以上，不断向行政机关的多个领域拓展，查办了一些涉及工商行政管理、环境保护、粮食、安全生产、林业、城建、土地管理等领域的新罪名案件，虽然数量不多，但是一个良好的开端，取得了较好的社会效果。

　　   （二）工作机制正在建立健全。近几年，省人民检察院不断加强了对市县两级检察机关反渎职侵权工作的领导。五市检察机关按照省人民检察院的要求，不断创新思路，改进工作方法，在认真调研、总结经验的基础上，正在建立健全各项工作机制。一是通过整合检察机关内部案件信息资源，形成内部案件线索移送机制。二是积极推行侦查办案一体化机制，对案件实施统一管理，对反渎职侵权工作力量统一调配，协调公诉、侦监等部门介入侦查，形成协同作战、优势互补的协作办案机制。三是加强办案质量监管，建立办案质量奖惩机制，强化反渎职侵权干警执法责任意识，努力提高办案质量。四是探索推进与纪检监察、安监、审计等其他部门的联动工作机制，逐步加强与行政执法部门的交流协作，通过经常性地召开有关联席会议，通报工作动态信息，加强执法查案协作，共建执法信息网络平台，建立工作机制，形成工作合力，共同推动反渎职侵权工作的深入开展。

　　   （三）办案力量逐渐加强。2006年以来，按照最高人民检察院的要求，五市两级检察机关将原来的法纪处、科全部改设为反渎职侵权局，加强了工作力量的配备，市局一般为3-5人，县局2-3人。同时，为适应办案需要，各市采取多项措施，加强办案人员的学习培训工作，提升办案人员素质和能力水平。一是结合“保持共产党员先进性”教育和深入开展学习实践科学发展观活动，切实增强反渎职侵权干警“立检为公、执法为民”的理念、服务经济社会发展大局的意识、履行职能的责任感和使命感。二是针对反渎职侵权工作涉及范围广、知识面宽、专业性强的特点，加强业务学习，强化岗位练兵，积极开展侦查能力培训活动，不断提高反渎职侵权工作队伍整体办案能力。三是在突出案件查处的同时，还注重加强工作研究，重视对典型案件的剖析，研究掌握渎职侵权犯罪的特点和办案难点，总结成功案例，提高查处同类案件的能力和效率。

　　   （四）宣传工作逐步开展。五市检察机关采用常规宣传和“以案说法”相结合的方式，将反渎职侵权工作宣传融入预防职务犯罪工作之中。各市普遍举办了“反渎职侵权宣传月”，制作图片展板，印制宣传材料，广泛宣传检察机关开展查办渎职侵权案件工作的重要意义、指导思想、目标、重点等，努力提高各级干部和广大群众对反渎职侵权工作的知晓度，充分发动群众举报犯罪线索，推动反渎职侵权工作的深入开展。利用与相关行政执法部门召开有关联席会议等方式，介绍反渎职侵权知识、通报查处渎职侵权犯罪情况，提高行政执法部门对反渎职侵权工作的认识。在一些相关案件办结后，积极开展个案预防工作，主动与发案单位加强沟通交流，发送检察建议，帮助发案单位建章立制、堵塞漏洞，提高预防工作实效，达到办理一案、教育一片的目的，取得了一定效果。

　　二、存在的主要问题和困难

　　调研中，各地普遍反映，反渎职侵权工作存在案件线索发现难、查证难、处理难、阻力大即“三难一大”问题，有的基层检察机关也有畏难情绪，工作主动性不强，多年没有办理过一起渎职侵权案件，同时也客观存在一些困难。主要有：

　　   （一）全社会认知度差，反渎职侵权犯罪氛围尚未完全形成。一是有的领导机关、领导干部对渎职侵权犯罪的危害性，以及惩治渎职侵权犯罪的重要性和必要性的认知程度不高。不仅没有将反渎职侵权工作摆上议事日程，而且普遍存在为犯罪嫌疑人说情、保饭碗的问题。有的地方领导机关出于对当地经济社会的稳定和发展、投资环境的改善等考虑，对渎职侵权案件一般只作党纪政纪处理，很少移交检察机关查处，也很少宣传报道。二是一些行政执法部门及其执法人员对渎职侵权犯罪的同情心理重，许多犯罪被忽视、容忍，认为是工作失误，不应追究。一些职能部门对工作中发现的渎职侵权案件重要线索往往是交由被发现单位自行处理，不移送检察机关查处。三是广大公民尤其是案件当事人和行政相对人对检察机关反渎职侵权部门的职责、任务了解很少，不知道更不懂得怎样去控告投诉渎职侵权犯罪，因而举报线索少、成案率低。全社会尤其是领导机关、领导干部的认知度差，在很大程度上影响了反渎职侵权工作的正常开展。

　　   （二）案件侦查阻力较大。一方面，渎职侵权犯罪的主体是国家机关工作人员，有的本身就是司法人员，他们比较熟悉相关法律程序和规则，有较高的反侦查能力、规避法律责任能力，容易形成关系网、保护层，检察机关获得相关犯罪线索和取证比较困难。另一方面，不少地方和部门领导干部错误地认为渎职侵权是工作中的失误可以原谅，有的片面强调保护地方利益和部门利益，担心“家丑”外扬、“一票否决”等，对检察机关的办案工作支持、配合很不够，增加了案件的查处难度。调研中，有的基层院主管检察长坦言，他们办案承受着很大的压力，经常受到干扰，每办理一起案件都是下了很大决心。

　　   （三）案件处理问题较多。一是检察机关立案侦查终结后的起诉率一般低于全国50%的平均水平，成案率较低。庆阳市的起诉率不到30%，天水市为38.2%，平凉市为40%左右，酒泉市为50%左右，嘉峪关市为60%左右。二是案件起诉后从轻判处的多，免予刑事处罚和缓刑比例较高，基层检察机关以及参加座谈的同志认为存在着轻刑化倾向，司法成本高，法律威慑力低。如庆阳市的有罪判决案件中，免予刑事处罚的占63.6%，缓刑占36.4%，没有一件判处实刑的。其他各市也明显存在类似问题。宁县检察机关2008年查处的县林业局工作人员重复验收退耕还林面积套取国家补助款90多万元涉嫌玩忽职守案，核查有关帐卡三千余份，取证百余人次，但起诉法院后被判处免予刑事处罚，司法成本很大，社会效果差。三是对个案的适用法律问题法检两院认识不一，影响案件处理，产生一定负作用。如嘉峪关市检察院办理的市文化局主要负责人违法决定交由他人印制未套印税务监制章的嘉峪关关城景区门票120万张涉嫌滥用职权案，省市两级检察机关认为构成犯罪，应当追究刑事责任，而省市两级法院均认为不构成犯罪，嘉峪关市法院作出无罪判决后，检察机关已按程序提出抗诉，目前尚未办结。另外，各地还反映，相关国家立法比较原则，司法解释不够具体且存在滞后问题，与不同区域的经济社会发展水平衔接不够，也是造成案件处理问题较多的原因。

　　   （四）办案队伍和办案条件有待加强。反渎职侵权工作是法律性、政策性、侦查技术性都很强并涉及诸多国家权力部门的工作，要求办案人员必须具备较为丰富的知识和深厚的法律修养，熟悉乃至精通众多的法律法规和行业知识。从调查情况看，五市检察机关反渎职侵权干警的配备普遍存在人员少、年龄偏大、专业文化程度不高、办案能力不强等问题，不少人员还没有接受过专业侦查技能培训，难以适应工作需要。同时，各地的办案条件比较差，经费紧张，技术装备和侦查手段落后，制约着反渎职侵权工作的深入开展。

　　三、几点意见和建议

　　针对上述问题和困难，提出以下意见和建议：

　　   （一）各级领导机关、领导干部要切实加强对反渎职侵权工作的领导和支持。要充分认识当前渎职侵权犯罪仍然处于高发态势、犯罪主体向高层发展的严峻形势，将反渎职侵权作为促进依法行政、公正司法，实施依法治国方略，促进经济社会又好又快发展，构建和谐社会的重要工作，切实加强领导，指导和帮助检察机关开展工作，排除干扰，协调解决检察机关遇到的各种实际问题。各级行政执法机关要进一步提高思想认识，强化案件移送意识，积极主动地配合检察机关不断推动反渎职侵权工作的顺利开展。

　　   （二）加大宣传力度，提高全社会的反渎职侵权意识。各级领导机关要高度重视提高各级领导干部和司法、行政执法人员的思想认识和反渎职侵权意识，通过党校、行政院校培训等途径，组织学习《刑法》相关规定和《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，使每位执法人员、司法人员知法、懂法、守法，做到依法行政，公正司法，不断提高工作能力和服务水平。宣传部门和各类媒体要采取以案说法等多种形式，深入宣传渎职侵权犯罪的社会危害性，扩大反渎职侵权工作的社会影响，提高全社会对渎职侵权犯罪危害的认识，提高群众对反渎职侵权工作的参与度，鼓励和引导当事人或行政相对人依法投诉、举报渎职侵权行为，扩大案件线索来源。各级检察机关要结合宣传加强预防工作，把预防渎职侵权犯罪纳入预防职务犯罪全局抓紧抓好，加强预防职务犯罪制度建设，抓好检察建议工作，通过典型案例开展警示教育，从源头上预防、减少职务犯罪的发生，做到一手抓办案，一手抓预防。通过深入持久的宣传，努力在全社会营造良好的反渎职侵权工作舆论氛围，推动反渎职侵权工作的有效开展。

　　   （三）进一步加大办案力度。各级检察机关要主动争取党委的领导和支持，加强请示汇报工作，紧紧依靠各级党委，排除各种阻力，推动工作开展，形成良好的工作局面。要坚定信心，切实履行法律监督职责，针对查处案件工作中遇到的新情况、新问题，研究落实新措施，加大办案力度。省人民检察院要进一步加强对下级检察机关查办渎职侵权案件的业务领导，不断强化侦查一体化措施，通过交办、联办、提级办、异地交办等方式，整合资源，排除干扰，加大对重点领域、重点部门职务犯罪的查处力度，提高办案质量，促进各级政府依法行政。要围绕大局，突出重点，进一步拓宽案件线索渠道，增强捕捉案件线索的敏锐性，善于从日常工作和生活中、从新闻媒体报道中、从各种不正常、不正当的社会现象中发现案件线索。严格落实检察机关内部移送渎职侵权案件线索的规定，扩大线索来源。要加强与纪检监察、审计、信访等部门的联系和配合，增强工作的主动性，建立健全信息沟通联系制度和线索移送机制，加强对案件线索的挖掘、管理和督查，形成合力，抓住关乎民生、群众反映强烈的热点问题，主动出击，力争突破一些有影响的案件。

　　   （四）切实加强对案件处理相关问题的研究和解决。各级检察机关要认真研究反渎职侵权案件起诉率不高的问题，努力提高办案质量，降低不起诉率和撤案率。要主动与同级法院沟通，统一认识，密切配合。各级审判机关要高度重视对渎职侵权犯罪案件从轻判处较多、免予刑事处罚和缓刑比例高的问题，认真分析研究，以事实为依据、以法律为准绳，对属于认识和适用法律不够准确的案件，要坚决纠正，严格准确地贯彻“宽严相济”的方针。对涉及个案的适用法律问题，以及由于立法比较原则、司法解释不够具体影响案件处理的问题，要按照法定程序，及时请示和反映，促成尽快解决。

　　   （五）继续加强办案人员队伍建设。各级检察机关要以公正司法为核心，专业化建设为方向，全面加强反渎职侵权工作队伍建设，切实增强反渎职侵权工作人员的责任感和使命感，克服办案中的畏难情绪，敢于办案，大胆办案，依法办案，公正办案。要采取措施，进一步加强对干警的业务培训，加强对法律的研究，领会立法本意，不断提高法律素养。各级政府要不断加大科技和装备投入，逐步解决各级检察机关反渎职侵权部门技术装备落后、办案经费紧张的问题。要重视各级检察机关反渎职侵权机构的升格问题，将反渎职侵权局与反贪污贿赂局平行设置，解决相关人员的待遇问题。各级检察机关要继续重视反渎职侵权部门的人员配备问题，充实办案力量，通过一系列有效措施，提高工作效率和办案质量，促进我省反渎职侵权工作健康深入开展。

　　   （六）各级人大常委会要加强监督检查工作。各级人大常委会要严格按照监督法的规定，认真履行职责，加强司法监督，通过定期或不定期听取和审议法检两院的专项工作报告，组织各级人大代表通过视察、执法检查、调查研究等方式，监督和支持法检两院的工作，努力推动反渎职侵权工作的深入开展。

　　以上报告，请予审议。