关于检查全省实施《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》情况的报告
稿件来源： 发布时间：2009-07-14 10:50:32
——2008年11月26日在省十一届人大常委会第六次会议上
省人大常委会执法检查组副组长
省人大环境资源保护委员会主任委员 赵伟民
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
根据省人大常委会2008年执法检查的安排，我们组成了由省人大常委会副主任朱志良任组长，环境资源保护委员会主任委员赵伟民任副组长，抽调部分环境资源保护委员会委员及省人大代表组成的执法检查组，于7月至9月，在全省范围内对《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称“一法一办法”）的实施情况进行了执法检查。这次执法检查的重点是各级政府依法管地和宏观调控政策的落实情况，依法征收土地、保障被征地农民权益情况，耕地保护和土地市场建设情况。这次执法检查采取自查与重点抽查相结合的方法，先后分两个阶段进行。第一阶段为自查阶段，由14个市、州人大常委会组织自查，将自查情况上报省人大常委会。第二阶段为重点抽查阶段，检查组在听取了省国土资源厅全面汇报的基础上，于9月8日至13日，对兰州、天水、定西三市进行了重点检查。检查期间，听取了三市及县区人大、政府关于土地管理和保护执行情况的汇报，实地检查了5个工业用地及节约集约用地情况，4个土地开发整理项目建设情况，2个公路交通用地情况，3个经济适用房用地情况，3个商业用地情况，2个农村集体用地项目建设情况，1个新农村建设点情况，1个城中村改造项目建设情况，1个基层国土所建设情况。
通过检查，我们认为，自1999年修订的“一法一办法”颁布实施以来，全省各级人民政府和土地行政管理部门，认真贯彻实施“一法一办法”，不断解放思想，改革创新，全面推进依法行政和依法管地，土地管理工作逐步走上了法制化、规范化轨道。特别是近年来，各级国土资源管理部门，把促进我省经济又好又快发展作为国土资源工作的根本任务，围绕“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的目标任务，严把土地闸门，实施宏观调控，严格土地执法监管，完善规范土地市场，改善土地执法环境，促进节约集约利用，土地管理工作取得了明显成效，为全省经济全面、协调、可持续发展做出了积极贡献。
现将检查情况报告如下：
一、贯彻实施“一法一办法”取得的主要成效
（一）依法管地用地意识不断增强。近年来，全省各级政府大力开展“一法一办法”普法宣传教育，积极营造良好的土地执法环境。通过多种形式，结合“五五普法”教育，并充分利用每年的“法制宣传日”、“世界地球日”、“全国土地日”等时机，开展土地法律法规咨询服务、举办法律法规知识培训竞赛等活动，向社会各界和广大人民群众广泛宣传土地管理法律法规政策。通过宣传教育，激发了广大人民群众关心、参与、支持土地管理工作和保护耕地的自觉性和积极性，大大改善了土地执法环境。全省各级政府大力推行依法行政，不断强化依法管地意识，珍惜土地、节约用地、坚守耕地“红线”已形成共识。从今年年初开始，由省委组织部、宣传部、省国土资源厅、省教育厅、省司法厅和省广播电影电视局共同组织，在全省开展了以县市、乡镇政府和村级组织主要负责人和国有大中型用地大户企业主要负责人为培训对象的“全省县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动”，取得良好效果，增强了广大基层干部依法办事、节约集约和合理利用土地资源的意识。
（二）耕地保护工作取得显著成效。各级政府和土地行政主管部门按照土地法和国务院关于耕地保护的有关规定要求，不断建立完善和认真落实耕地保护制度，耕地特别是基本农田保护取得了明显成效。一是建立了保护责任考核体系，加大了耕地保护力度。从2002年起，省、市州、县市区、乡镇四级政府每年都逐级签订《国土资源管理目标责任书》，各级土地行政主管部门也逐级签订目标责任书，把加强耕地保护作为一项重要内容和硬性指标，年终统一检查考核。近年来，各级政府对基本农田的划定、保护、占用审批等工作比较重视。目前，全省耕地保有量462.47万公顷（6937万亩），划定基本农田保护面积383.71万公顷（5755.63万亩），保护率82.97%，保护地块205万块，设立永久性保护标志8847个，有9个市（州）建立了基本农田保护数据库，全省93%的乡镇基本农田保护档案资料齐全。二是大力开展土地开发整理，确保了占补平衡有余。在有效保障全省建设用地的同时，通过实施土地开发整理复垦，多年来，全省总体上实现了占补平衡有余的耕地保护目标。特别是近年来，按照“统一规划，合理开发，因地制宜，分类指导”的原则，省政府确定了东部以土地整理、复垦、坡改梯、小流域治理和美化生态环境相结合，西部以水定地、适度开发土地与沙漠治理、防风固沙、改善生态环境相结合，中部以坡改梯、防止水土流失、小流域治理、生态退耕和滩涂整治相结合，南部以生态退耕、流域治理与适当整理滩涂相结合的土地开发整理工作思路，实现了从无序、无规划、无专项资金投入到有序、有规划、有专项资金投入的转变。2000年至2007年，全省共实施国家和省级投资土地开发整理项目341个，投入资金18.07亿元（已到位16.23亿元），开发整理土地7.86万公顷（117.94万亩），新增耕地3.55万公顷（53.28万亩）。三是及时开展了灾毁耕地复垦，保障了灾后重建用地。“5.12”地震发生后，省政府组织有关部门对受灾地区特别是陇南、甘南等重灾区耕地损毁情况及适宜土地开发整理复垦的区域进行了认真踏勘、论证，向国务院申报了在陇南市西汉水流域、陇南甘南白龙江流域、陇南白水江流域实施《灾后重建损毁耕地整理复垦重大工程项目》申请，申报项目资金6.26亿元。为保障灾后重建，按照国务院《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》和国土资源部《关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》精神，省政府有关部门结合我省实际，提出了具体的实施意见，全力保障了灾后重建项目用地。
（三）土地参与宏观调控初见成效。按照国务院关于土地调控的一系列政策规定，各级政府和土地行政主管部门积极探索落实土地宏观调控政策的办法措施，土地参与宏观调控初见成效。一是强化了建设用地预审审批管理。首先是积极参与建设项目的选址与前期论证，开展了建设项目用地与土地利用总体规划的实施影响评估，对占用耕地和基本农田、选址的合理性，用地节约性等组织专家进行论证，切实做到选址最合理、用地最节约。对在选址中占用耕地较多的建设项目及时提出新的选址方案，如张掖电厂、酒泉电厂、崇信电厂、华亭60万吨甲醇项目和拟建的安宁区热电联产电厂等建设项目，均采纳了土地行政主管部门的意见，选址建在荒地和河滩地上，节约了大量耕地。甘谷电厂、永昌电厂改扩建工程主要利用原有建设用地，促进了土地资源的集约利用。其次是严格执行国家供地政策，加强了土地用途管制，对不符合国家供地政策、低效利用土地、重复建设、污染环境的建设项目一般不予通过用地预审。同时，严格核定用地标准，对超标准用地的核减用地面积。第三是建立了建设用地预审会审制度，通过严格的建设用地预审，每年节约土地约5000亩。自2003年以来，建设项目用地预审和建设用地审批均提交省长办公会议审议。从2006年起，停止了别墅类住宅用地的土地供应审批。二是严格了土地利用规划计划管理。在建设用地审批中，除国家和省上重大基础设施建设项目外，对不符合土地利用总体规划、没有用地计划的建设用地一般不予审批。同时，各地加大了对闲置、低效利用土地的挖潜利用，并加强了工业用地布局规划，对工业用地在城镇规划区和设立的工业园区内集中进行布局。三是积极探索落实宏观调控措施。全省各地在土地供应中，不断探索落实土地宏观调控政策的办法措施。如兰州市针对城市用地空间紧张的局面，制定了各类建设用地定额标准和投资强度限制，促进了土地资源的高效节约利用。平凉市在推行经营性用地有偿使用的同时，充分应用价格杠杆抑制建设用地扩张，对政府部门用地也由市政府统一按标准和价格供地，并将土地收益40%用于储备土地的滚动发展资金。天水市充分利用破产企业和低效、闲置土地安排招商引资项目和房地产开发。省国土资源厅加强与发展改革、建设、交通、水利、林业等部门的沟通协调，对国家和省上重点建设项目用地采取提前介入、上门服务、现场办公的方式，共同研究解决重大项目建设用地问题，有效保障了国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施建设用地，提高了运用土地政策参与宏观调控的能力。
（四）被征地农民的权益得到保障。近年来，各级政府和有关部门能够始终把保障被征地农民的合法权益，作为贯彻实施“一法一办法”、加强土地管理的重中之重，稳步推进征地制度改革，不断缩小征地范围、拓展安置途径、规范征地程序、完善补偿办法。2003年至2005年，通过土地市场治理整顿，彻底清查清理并纠正了拖欠、截留、挪用被征地农民补偿费问题。从2006年起，实行了征地补偿“直通车”制度，各地建立了征地补偿费专门账户。征地补偿费标准均达到了"一法一办法"和《甘肃省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》规定的标准。2006年，省政府先后印发了《关于建立被征地农民就业和社会保障制度的指导意见》、《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》和《甘肃省征地补偿争议裁决办法》，对涉及征地补偿安置方面的群众来信来访，都从快进行了调查处理，有效维护了了被征地农民的合法权益。
（五）土地市场建设有序健康发展。目前，全省土地市场体系已基本建立，土地有形市场已基本形成，全省各地都建立了土地交易中心。95%以上的市、县开展了国有土地使用权的招标拍卖挂牌工作，有88个市县建立了土地收购储备机构。2002年7月以来，按照国家有关规定，全省商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地一律实行了招拍挂出让。自2006年起，全省工业用地也实行了招拍挂出让。各市州、县市都建立健全了建设用地总量控制、城市建设用地集中统一供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记资料公开查询、集体决策等6项基本制度。随着有偿使用制度改革不断深化，土地资源的资产价值得到了显现，2001年全省土地总收益为2.95亿元（其中以招拍挂出让土地成交价款为0.43亿元），到2007年，全省土地总收益达到44.02亿元（其中以招拍挂方式出让土地成交价款为29.79亿元）。土地收益的增长，推动了全省城市化建设步伐，带动了旅游、商业、房地产业等相关产业的发展。
各地在不断加大土地市场培育和建设力度的同时，加强了企业改革中土地资产处置管理和服务，通过采取积极的土地政策，依法处置国有土地资产，盘活企业存量土地。近年来先后为全省重点企业处置土地1万多公顷，盘活土地资产近80亿元，为企业“第二次创业”提供了强有力的支持。
（六）违法违规行为得到有效遏制。近年来，各级政府和土地行政主管部门坚持预防为主、事前防范与事后查处相结合的原则，不断加大土地执法监察力度，严肃查处了一批典型土地违法案件，土地违法违规问题得到了有效遏制。一是加大了土地执法动态巡查力度。各地普遍加大了土地执法动态巡查工作力度，对一些违法违规问题早发现、早制止。今年以来，省政府有关部门组织对天水、兰州、武威、张掖、金昌、平凉、庆阳、临夏等8市州29个县市区2006、2007年土地使用情况进行了全面检查，对发现的34宗违法违规用地，责令当地土地行政主管部门逐宗作了调查核实处理。同时开展了遥感监测土地执法检查和卫片核查工作，对确认的违法占地项目逐宗进行了立案查处。二是严肃查处了土地违法违规行为。今年上半年，全省共发现各类违法违规用地行为167件，涉及土地面积
二、存在的主要问题
从这次执法检查情况看，各地虽然在保护耕地、节约用地、保障发展、严格执法、维护权益等方面取得了明显成效，但在土地管理与供应中，地方经济发展对土地的需求与国家严格土地管理政策之间的矛盾日益突显，加之各类主体对土地利益的追逐，使得土地执法中出现了许多新情况、新问题，主要表现在：
（一）土地违法主体呈现多元化。随着经济建设和社会发展，土地违法表现形式由农民个人违法、个体企业违法、城市居民违法为主，转变为政府违法、企业法人违法、农村集体违法为主，土地执法面临执法难的局面。政府违法主要表现在：城市道路、广场、公益性项目用地不报不批擅自占地，未经依法批准擅自向招商引资企业供地，违反规定向经营性项目划拔供地，低价出让国有土地使用权，违反招拍挂程序违规供地，城投公司直接储备出让国有土地使用权等。企业及部门违法主要表现在：国道及县、乡公路建设未批先用，水电工程建设违法用地，大中型企业建设未批先占，招商引资企业不缴纳规费、未批先占，企业改制过程中土地出让金体外循环，造成国有资产流失等。农村集体土地违法主要表现在：将集体耕地“以租代征”用于商业、旅游、娱乐、房地产开发，招商引资，甚至擅自占用基本农田用于养殖业、农产品加工业、农产品仓储业等涉农企业开发建设，非法出租集体耕地用于企业或个人砖瓦生产等。
（二）耕地保护存在薄弱环节。建设用地项目与占补平衡项目挂钩的制度还未完全落到实处，占补平衡补充耕地质量不高的问题仍较突出。基本农田补划不及时、利用率不高的问题仍然存在。近年来，全省在确保国家重点建设和基础设施建设等项目中征收占用耕地之后，投入大量资金，开发了数量可观的土地，但新开发的土地熟化周期长，还没有真正发挥开发土地的实际效益，给农民生产生活和农村经济发展带来了直接影响，征地难的问题日益突出。目前，由于经济发展水平不断提高，土地产出率增加，现行土地补偿标准不适应当前征地补偿的要求，被征地农民抵触情绪很大，频繁上访，对被征地农民的安置保障方式单一，缺乏长远保障机制。多数地区失地农民选择货币补偿的安置方式，一旦这笔补偿安置费用完后，生计难以保障，成为影响农村社会稳定的一个主要因素。
（三）土地监管难执法难的问题比较突出。在责任追究方面，普遍存在对责任人的行政处罚和行政处分偏轻的情况。对土地违法违规问题的查处，往往受地方政府或领导的干预，特别是对政府违法批地用地问题，要么不敢立案查处，要么处罚决定难以执行。许多土地违法行政处罚决定移送相关部门后，经常遇到不予受理或久拖不决问题，影响了行政执法的效率和实际效果。加之国土资源执法监察队伍编制人员少，且大多属于事业编制，诸多因素制约了行政执法监察职能的有效行使。
（四）土地利用总体规划修编滞后。现行的土地利用总体规划，是以1996年为基期编制的，只注重了控制指标，而忽视了城市建设快速发展的用地需求，城市及城镇周边土地均划入基本农田保护范围，缺少预留地，导致城市发展空间受限。许多城市扩展用地，因涉及违反土地利用总体规划而无法报批，这在一定程度上也是造成部分地方政府不报不批、擅自供地问题的原因之一。目前，新一轮省级土地利用总体规划修编前期准备工作已完成，但由于国家尚未出台“县乡级土地利用总体规划编制规程”，加之第二次全国土地调查工作尚未结束，造成了县、乡级土地利用总体规划的修编滞后。
三、几点建议
针对执法检查中发现的问题，各级政府要深入贯彻落实党的十七届三中全会精神和科学发展观，认真执行“一法一办法”，进一步加大工作力度，提升土地管理水平、执法水平和服务水平，确保土地管理法律法规和土地管理调控政策的落实，为全省经济社会又好又快发展做出更大的贡献。
（一）进一步加大“一法一办法”等土地管理法律法规的宣传。要采取多种宣传形式，突出宣传的重点和针对性，提高宣传的广度和深度，增强宣传的实效。要特别重视对领导干部的宣传，进一步提高依法行政意识，树立落实科学发展观和正确的政绩观，正确处理好加快经济发展与严格保护耕地、当前发展与可持续发展、加快城市化进程与合理利用土地的关系，提高土地资源利用率。抓好全省各级国土资源行政主管部门干部的法律法规宣传教育培训工作，进一步增强依法用地、节约集约利用国土资源的意识，使坚守18亿亩耕地红线成为干部群众的自觉行动。
（二）完善耕地保护措施，严格落实耕地保护制度。要认真贯彻落实党的十七届三中全会对农村土地管理制度改革的精神，坚持严格的耕地保护制度，坚持严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。进一步完善保护耕地、节约集约用地、依法管地用地的共同责任机制，严格实施土地用途管制。全面落实基本农田保护“五个不准”，进一步健全基本农田保护责任制。严把土地征收和农用地转用审批关，严格执行土地利用总体规划和年度计划。在建设用地预审审批管理中，继续坚持“能用荒地不占耕地、能用劣地不用好地”的原则。严格落实耕地占补平衡制度，确保占一补一。加大土地复垦整理力度，确保全省耕地总量不减少、基本农田质量不下降。抓好地震灾区损毁耕地的复垦整理工作，逐项落实好灾后恢复重建特殊支持政策，全力做好灾后恢复重建的服务保障工作。
（三）严格依法征地，切实保护被征地农民权益。要进一步加强建设用地审批管理，做到批前介入、严格预审、批中把关，坚决压减不合理用地。加强批后跟踪监管，防止批少占多、擅自改变用途等问题。不断完善征地程序，规范征地行为，自觉接受社会监督。在落实货币安置的基础上，创新对失地农民的安置思路，使被征地农民的长远生计有保障。建立完善农村集体建设用地流转制度，规范流转程序和流转方式，实现土地流转的市场化和土地利用效益的最大化，促进农业增产、农民增收。
（四）完善土地市场体系，推进土地节约集约利用。要进一步规范完善土地市场体系建设，做到规则完善、调控有力、运行规范。加大对土地公开出让的监督力度，建立和形成全过程、多方位监督机制，不断提高土地市场化配置水平。通过国有建设用地使用权出让合同示范文本的实施，进一步全面规范国有土地出让工作。同时，对于还没有开展土地市场动态监测制度实施的相关市县，督促其尽快启动土地市场动态信息发布工作。督促有关市、县加快基准价修订和更新工作并及时上报审批。努力从集约利用上找出路，充分挖掘存量建设用地潜力，盘活城市低效利用土地、城市周边的乡镇企业闲置用地，着力解决当前土地供求中的矛盾。
（五）加大土地执法监察力度，严肃查处各类违法违规行为。各级政府要切实研究解决土地违法案件的执法难查处难的问题。坚持预防为主、事前防范和事后查处相结合的原则，建立健全土地管理长效机制，加大动态巡查、重点检查和立案查处的工作力度。建立完善预防、查处、监管、部门联动的工作机制，依法从严查处违法用地行为。加强土地执法队伍建设，不断提高执法人员素质和依法行政水平。
以上报告，请予审议。