省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》和《甘肃省文物保护条例》实施情况的报告

稿件来源: 发布时间:2009-07-14 10:29:53

  

  ——2008年11月26日在省十一届人大常委会第六次会议上

  省人大常委会执法检查组副组长

          省人大教科文卫委员会副主任委员 田鸿章

  主任、各位副主任,秘书长,各位委员:

  为了督促各级政府及文物部门进一步落实执法责任,加强文物保护工作力度,根据省人大常委会2008年执法检查安排,常委会组成以副主任崔玉琴为组长,教科文卫委员会主任委员周德祥、副主任委员田鸿章为副组长的《中华人民共和国文物保护法》和《甘肃省文物保护条例》(以下简称“一法一条例”)执法检查组,从5月至10月,在全省开展了文物保护执法检查。

  检查分三个阶段进行。第一阶段为普遍自查。要求全省14个市、州人大督促当地行政部门自查实施“一法一条例”情况,并将检查报告送省人大教科文卫委员会;第二阶段为重点检查。10月7日至12日,检查组分两路赴天水、定西、酒泉、张掖、武威5个市及秦城区、麦积区、临洮县、陇西县、瓜州县、敦煌市6个县(市、区)进行重点检查,分别听取了政府及有关部门实施“一法一条例”情况的汇报并座谈交流,实地查看了敦煌莫高窟、天水麦积山石窟、瓜州榆林窟、张掖大佛寺、武威文庙等文物点的保护情况,检查了9个博物馆的馆藏文物保护和管理情况。检查结束后,听取了省文物局、省发改委、省财政厅、省建设厅、省文化厅、省旅游局、省公安厅、省工商局等部门的汇报,并座谈交流。第三阶段汇总情况、分析研究,形成书面报告。现将检查情况报告如下:

  一、我省贯彻实施“一法一条例”的基本情况

  甘肃是中华文明的发祥地之一,是古丝绸之路的重要通道,文物遗存非常丰富。全省共有各类不可移动文物点一万多处,有全国重点文物保护单位72处,省级文物保护单位515处,市、县级文物保护单位3146处。敦煌莫高窟、万里长城——嘉峪关被列为世界文化遗产,敦煌、武威、张掖、天水4座城市为国家级历史文化名城,酒泉市、临夏市、夏河县、会宁县、庆阳县、灵台县、陇西县等七县市为省级历史文化名城,宕昌县哈达铺镇、榆中县青城镇、永登县连城镇、古浪县大靖镇为中国历史文化名镇。全省现有各级各类文物收藏单位113家,共保存各类文物42万多件,其中出土文物约占80%左右,珍贵文物有11万余件。我省历届各级政府重视文物保护工作,特别是2002年和2005年“一法一条例”修订颁布以来,各级政府认真贯彻实施,按照“保护为主,抢救第一,合理利用,加强管理”的方针,加强领导,在文物抢救、保护、管理和利用方面做了大量工作,取得了显著成绩。

  (一)宣传“一法一条例”,增强了全社会文物保护意识

  “一法一条例”颁布后,全省各级文物主管部门和文博单位在认真组织学习的基础上,充分利用新闻媒介、编印材料、举办展览和培训班等多种形式向全社会进行广泛宣传。各地在普法过程中,把全面宣传与文物遗存密集地区重点宣传相结合;把普及宣传与涉及文物保护的重点单位宣传相结合;把宣传法律与宣传配套的法规政策相结合;把正面宣传与比照典型违法案例宣传相结合,收到较好的效果。全省14个市、州在每年的“5.18国际博物馆日”和“文化遗产日”期间举行集中宣传。天水、定西、酒泉、武威、张掖、平凉等一些文物相对集中的市,每年都组织开展多次宣传活动;敦煌市还把每年的11月份定为“文物保护宣传月”,开展较大规模的“一法一条例”和《甘肃敦煌莫高窟保护条例》宣传活动。通过普法宣传,普遍增强了广大干部群众的文物意识和法治观念。

  (二)重视文物保护法制建设,加强文物工作组织管理

  为推进全省文物工作的法制化进程,省政府先后制定了《甘肃省馆藏珍贵文物安全管理暂行办法》、《关于严厉打击盗掘盗卖走私文物活动的通知》、《关于全面实施文物保护“五纳入”的通知》、《关于进一步加强文物保护工作的意见》、《关于加强全国重点文物保护单位保护工作的通知》、《甘肃省文物重大安全事故行政责任追究规定》等规章和规定。省文化厅、省文物局、省发改委、省国土资源厅、省建设厅、省交通厅等部门,也制定了一系列关于文物保护方面的管理办法。各市(州)、县(市、区)结合本地实际制定了文物保护管理办法及整顿规范文化市场的规定,使文物保护工作逐步迈上科学化、法制化的轨道。

  在加强文物法制建设的同时,各级政府加强对文物工作的领导,认真贯彻落实全国文物工作会议提出的“五纳入”要求,把文物保护纳入经济社会发展计划、纳入财政预算、纳入城乡建设规划、纳入体制改革、纳入各级政府领导责任。近年来,省政府领导多次做重要批示,召开会议研究部署文物工作,积极协调解决难点问题。各市(州)、县(市、区)政府通过多种形式,争取项目、筹措资金,有力地促进了文物保护工作。

  (三)文物保护基础工作得到了发展

  一是稳步推进“四有”工作。全省3733处各级文物保护单位,基本上完成了“有保护范围、有记录档案、有保护标志、有保护机构”的“四有”工作。各级博物馆和文物仓库保护条件有了一定改善,大多数已配备了消防设备和“三铁一器”(铁门、铁窗、铁柜、报警器),有些博物馆配备了监视器等安防设备。各地文物行政管理部门和重要的博物馆、文物保护管理机构建立了突发事件应急预案。全省文物保护机构不断壮大,文物保护专业机构从1982年底的8个增加到目前的49个,专业队伍由800多人增加到2200余人。在群众管理方面,建立了县、乡、村三级群众保护网络,目前,全省共有各级群众业余文物保护小组1500多个,业余文物保护员1万余名,对全省文物保护工作发挥着积极作用。二是文物普查工作进展顺利。根据国务院《关于开展第三次全国文物普查的通知》精神,2007年省政府对我省文物普查工作进行动员部署,下发《甘肃省人民政府关于开展第三次文物普查的通知》,成立领导小组及工作机构,所需经费列入了财政预算。野外调查开始后,省文物局先后对13个市州、20多个县市区进行了检查指导,协调省测绘局落实普查专用地图,建立了质量控制体系。截至目前,已调查文物点3135处,其中新发现557处,复查2578处,普查总行程达4.9万公里。三是丝绸之路申遗工作全面推进。丝绸之路联合申报世界文化遗产工作2007年全面启动,现已进入实质性工作阶段。我省11处参与申报工作的遗产点所在市、县和有关单位,按照省申遗领导小组的要求,成立了工作机构,申遗文本编制、文物本体保护维修、规划编制、法规制定等工作取得了一定进展,遗产点周边环境整治工作开始进行。四是部分博物馆实行免费开放。根据国家部委《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》,我省被列为2008年全国免费开放的7个试点省份之一。截至目前,我省免费开放了38个博物馆。免费开放后,共接待观众241万人次,观众量是往年同期的4倍多,充分发挥博物馆的社会教育功能。五是积极开展灾后文物保护工作。汶川大地震,造成我省陇南、甘南、天水、平凉、庆阳、定西、临夏、白银、兰州、武威等10个市州文物受损,其中陇南、天水、甘南三市州灾情较为严重。据统计,全省共有104处文物保护单位不同程度受损。49座博物馆馆舍和文物库房出现险情,馆藏文物受损635件。地震发生后,各级文物部门和文博单位及时启动应急预案,认真核查灾情,采取措施,组织开展灾后文物抢险保护工作。国家文物局领导先后两次到我省实地考察灾情,指导工作。省文物局印发了《关于编制地震灾后恢复重建规划指导意见的通知》,编制了《甘肃省恢复重建文物保护专项规划大纲》,并及时向国家文物局做了汇报,就对口支援中文物保护工作与深圳市进行了衔接,并与有关兄弟省区和单位制定了保护维修方案。

  (四)妥善处理基本建设与文物保护的矛盾

  近几年,我省公路、铁路建设项目增多,国家的一些重点建设项目也途经我省,文物保护与经济建设的矛盾凸现。对此,各级政府本着既有利于文物保护,又有利于经济建设的原则,按照国家和各地总体规划,妥善处理文物保护与基本建设之间的关系。一是加强法制建设。2003年省政府下发了《关于工程建设中进一步做好文物保护工作的意见》,就贯彻“一法一条例”,加强工程建设中的文物保护工作,提出具体实施意见。二是文物部门与建设部门积极沟通,及时向建设单位提供施工范围内地下文物遗存的情况,与建设单位协商,按照“一法一条例”的规定进行保护。在依法行政、依法管理原则的指导下,西气东输、宝兰二线、高速公路、原油成品油管道等大型工程建设中,相关文物得到了有效保护。 (五)文物保护经费逐年增加

  近年来,省级财政文物保护经费呈逐年增加态势。2002年省级财政投入文物保护经费419万元,2005年为593万元,2008年纳入部门预算的文物保护经费及第三次文物普查,“丝绸之路申遗”、秦文化考古等专项经费775万元。部分市县财政投入文物保护的经费也在逐年增加,酒泉市县两级财政共投入文物保护的专项经费,由2006年的15万元增加到2008年的160万元。张掖市2007年至2008年,市财政安排文物专项39万元。各级财政逐年加大文物保护经费,有力的推动了文物保护工作的进展。

  (六)严肃查处违法违纪案件

  一是行政违法案件得到了严肃查处。近年来,我省加大文物行政执法督查力度,对建设施工中出现的违法行为,基本上做到了及时发现和制止,对发现的问题做了相应处理。二是严厉打击盗窃盗掘文物的犯罪分子。从2003年至今,全省公安机关共破获各类文物犯罪案件182起,抓获犯罪嫌疑人379人,收缴各类文物2179件,保证了国家文物安全。三是对馆藏文物被盗受损案件,进行严肃处理,有关责任人受到开除公职或党纪政纪的处分。

  (七)文物旅游资源得到了合理利用

  近年来,我省各级政府按照科学发展观的要求,遵循“有效保护,合理利用”的原则,正确处理文物保护与利用的关系,一方面采取有效措施,加大对各级文博单位的管理工作。另一方面合理有序地开发利用文化遗产资源,走“保护——开发利用——发展——保护”的良性循环之路,以文物旅游带动区域经济发展。全省2007年实现旅游收入约115.9亿元,相当于全省国民经济总收入的4.2%,促进了经济社会的发展。

  二、存在的突出问题

  从执法检查的情况看,全省文物保护工作形势良好,但贯彻实施“一法一条例”还存在一些问题。主要有:一是对“一法一条例”的宣传还不够深入,全社会文物保护法治意识有待进一步增强。有的基层文物部门法治意识不强,依法行政不能有效落实到位;发生严重文物盗窃事件的地方,当地县区、乡镇政府疏于管理;个别县级文物主管部门法治意识不强,文物工作人员职责落实不到位,馆藏文物损坏和被盗案件时有发生,特别是今年8月24日敦煌市博物馆古铜镜被盗案,在社会上造成较大影响。二是文物保护经费投入不足,难以适应发展要求。各地落实“五纳入”要求进展缓慢,目前全省大约有50%的市州和70%的县区,没有将文物保护经费列入当地财政预算,使文物保护、抢救、利用和管理工作存在许多困难。三是文物保护设施落后,文物监管力量不足,基层博物馆库房和展厅面积狭小,多数免费开放的博物馆只配备红外线报警装置;全省业余文保员的报酬太低,如酒泉市在册业余文保员203名,平均每人每年不到200元;县以下文保部门交通、通讯工具落后;市、县文物部门普遍缺乏文物鉴定、保护的专业技术人员。四是一些市县在发展经济、旅游开发、基本建设中,对文物重利用、轻保护,甚至存在着损毁文物、改变遗址风貌的问题。五是由于我省野外文物点多面广,安防薄弱,在文物经济价值的诱惑下,盗挖墓葬,盗窃文物案件时有发生,对野外文物安全造成严重威胁。

  三、检查组的几点建议

  检查组认为,各级政府乃至全社会必须进一步增强依法保护文物观念,以科学发展观为指导,树立发展经济和文物保护双赢共进的思想,进一步认真贯彻实施“一法一条例”,研究解决文物保护中存在的突出问题,促进我省文物工作较大发展。

  (一)继续加大“一法一条例”的宣传和执法力度

  继续采取多种形式,广泛深入地学习宣传“一法一条例”,进一步增强全社会的文物保护意识,形成保护文物人人有责的良好氛围。要强化各级政府的执法责任,按照“一法一条例”的规定,进一步落实文物保护“五纳入”要求,切实研究解决文物保护工作中的困难和问题。要在社会治安综合治理中,加大“一法一条例”的执法力度。

  (二)进一步加大对文物保护经费的投入

  各市(州)、县(市、区)要重视文物工作,将文物保护经费纳入财政预算。严格依照“一法一条例”规定的“用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加”,不断加大经费投入,在保障人员公用经费和业务费的同时,切实保证文物抢救、保护、管理所需经费,不断改善文博单位的条件。建议省财政厅会同省文物局研究,逐步提高业余文物保护员的报酬待遇,以便加强对田野文物的巡视保护。

  (三)加强文物保护基础设施建设,确保文物安全

  要高度重视切实改善博物馆及文博单位的安防设施条件。省政府要对免费开放博物馆的安防设施统一规划、统一要求,参照“一、二级”风险单位的安全保卫标准,不断提高安防水平。对各级文物部门的安防设施提出统一要求,以确保馆藏文物的绝对安全。要及时公布省级以上文物保护单位保护范围和建设控制地带,以更好地落实文物保护措施。

  (四)切实做好文物的保护和利用工作

  各级政府要坚持文物保护与利用相结合,充分发挥我省文物资源优势,在做好文物保护的前提下,科学合理地规划利用。凡建设项目涉及文物保护单位和保护范围的,必须依照法定程序办事,报政府和上级文物行政部门批准,采取有效保护措施。宗教和旅游部门在利用文物的同时,要重视对文物的保护。同时,要利用文物发展旅游经济,用文物带来的经济效益保护文物。利用已开发的文物资源,挖掘丰富的历史文化遗产,形成富有特色的文化旅游品牌。

  (五)进一步加大对文物违法犯罪活动的打击力度

  文物、公安、工商等部门要尽快建立打击、防范文物犯罪工作长效机制,充分发挥执法部门的职能作用,形成合力,加大依法行政的工作力度。做到对破坏文物的行为早发现,早制止,早处理。坚持教育与惩戒相结合,过错追究与处罚相结合,依法严厉打击文物违法犯罪活动,营造良好的全民参与的文物保护社会氛围。

  (六)加强人才队伍培养,提高文博单位管理水平

  进一步提高文博行政执法人员的素质和工作能力,加强文物人才队伍建设。要有计划地组织行政执法人员进行业务知识学习和培训,定期进行考核,以提高执法队伍的整体水平。要与高等学校和科研院所联合,注重培养文物保护、鉴定、研究等专业人才,努力建设一支业务精、会管理、作风硬的文博队伍。进一步完善管理制度和工作要求,提高文博单位内部的管理水平,杜绝馆藏文物被盗和毁损案件的发生。

  以上报告,请予审议。