省人大常委会执法检查组关于检查全省实施《中华人民共和国森林法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》情况的报告

稿件来源: 发布时间:2009-07-14 10:21:59

  

  2008年11月26日在省十一届人大常委会第六次会议上

  省人大常委会执法检查组副组长

          省人大农业与农村委员会主任委员程正明

  主任、各位副主任,秘书长,各位委员:

     根据省人大常委会2008年执法检查工作的安排部署,以省人大常委会副主任孙效东为组长,我省部分全国人大代表和省人大代表为成员的执法检查组,于7月中旬,在全省各地自查的基础上,对全省贯彻实施《中华人民共和国森林法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》(以下简称“一法一办法”)的情况进行了检查。7月11日,检查组专门听取了省林业厅的汇报,7月14日至18日到张掖、金昌两市以及祁连山保护区,深入水源涵养林、生态公益林、封山(滩)育林和封山禁牧等林业建设一线,重点抽查了违法征占用林地、森林限额采伐和封山禁牧、封山育林的情况,并与当地省人大代表、有关部门负责人及基层同志进行了座谈讨论。现将执法检查情况报告如下:

     一、取得的主要成绩

     新森林法和我省实施办法颁布十年来,在省委、省政府的正确领导下,各级政府和林业等相关部门,紧紧围绕“大地增绿、农民增收”的总体目标,认真学习宣传森林法,狠抓资源保护,坚持退耕还林还草和国土绿化,大力发展林业产业。经过艰苦努力,全省林业实现了由木材生产向森林培育的根本转变,实现了森林资源面积、木材蓄积量的“双增长”,森林覆盖率提高到13.42%,木材蓄积量达2.17亿立方米,林业产值达80多亿元,为改善生态环境,促进全省经济社会可持续发展,发挥了重要作用。

     (一)学习宣传“一法一办法”扎实有效

     各地及林业等有关部门十分重视一法一办法的学习宣传工作,坚持日常宣传与集中宣传、生态建设与普法教育、上岗考核与法制培训“三结合”,通过专家讲座、知识竞赛等多种形式,扩大了林业法律法规宣传的覆盖面,增强了广大干部职工依法治林的意识。十年来,全省林业系统共举办各种法制培训班200多次,培训基层执法人员1万多人次。各地还通过开展“绿盾行动”、“平安林区”建设等活动,增强宣传教育效果,使依法治林、保护生态环境的意识深入人心,群众爱林护林的自觉性和责任心逐步增强。特别是党中央提出深入贯彻落实科学发展观以来,各地更是把生态文明建设摆到了经济社会发展的重要位置,经济建设与生态文明建设一起抓,全省新农村建设中都把生态文明建设作为主要内容,为热爱自然、保护生态创造了条件,奠定了思想基础。在永昌县的骊革干村,检查组了解到,前些年由于上游大峪沟来水断流,村民被迫迁往外地,近年大峪沟封山禁牧、沟内出现四季流水,村头泉水涌现,村民又搬回来居住。随着森林资源的不断增加,各地山绿了、水清了、鸟多了,悄然变化的生态环境和蓬勃兴起的以森林绿地为依托的“农家乐”、“生态游”,使人们深深意识到了生态文明的重要性,尝到了生态文明建设的甜头,使依法治林有了更好的社会基础。

     (二)依法治林工作不断推进

     “一法一办法”的贯彻执行,为依法治林提供了前提。各地及林业主管部门重点加强了对森林公安、资源林政管理、野生动植物保护、森林植物检疫、林木种苗管理以及木材检查站等执法机构的管理。严格罚缴分离和过错追究制度,有效规范了林业执法活动。通过开展各种专项活动,集中打击了滥伐滥盗、毁林开荒、乱占林地和乱捕滥猎等违法行为,确保了林区社会稳定和森林资源安全。1998年至今,全省共查处各类森林和野生动物案件14448起,综合查处率96.2%。其中:刑事案件759起、治安案件1573起、林业行政案件13239起,处理各类违法人员38252人(次),为国家和集体挽回直接经济损失近1亿元。

     (三)森林资源保护得到加强

     一是严格林地占用的审批管理。各地认真实行封山禁牧,推广舍饲圈养,保护林地,使全省林地面积稳定在1.5亿亩左右,为保护和发展森林资源奠定了基础。二是坚决执行天然林禁伐令。全省每年只核定约3万立方米的抚育性采伐,比十年前年减少了近70%。同时,加强木材流通领域的管理监督,取缔了628户非法从事经营加工木材的单位,管住了木材的“出口”。三是加快自然保护区建设。近十年,争取国家投资2亿多元,新建和扩建自然保护区21个、新增面积5527.5万亩。截至目前,全省已建立森林、野生动植物和湿地类型自然保护区49个,占全省土地总面积的22.4%。四是高度重视森林防火工作。各地及时排查火灾隐患,积极防治森林病虫害,使火灾发生率降到了历史最低水平,病虫害防治率达到82.93%,有效保护了森林资源。

     (四)造林绿化步伐明显加快

     近十年,全省紧紧抓住国家实施林业重点生态建设工程的有利机遇,相继启动了天然林保护、退耕还林、三北四期和自然保护区建设等重点工程,使全省森林资源总量不断增加。一是各级政府认真制定并落实植树造林长远规划和年度计划,层层签订责任书,明确奖惩办法,强化了责任意识。二是开展了全民义务植树活动,不断提高全民义务植树的尽责率。十年来,全省参加义务植树人数达1.36亿人(次)、义务植树8.06亿株。敦煌市南湖乡龙勒村,义务植树达15万株,种植葡萄1750亩,绿化覆盖率达到了38%,年经济收入750万元,农民人均纯收入达8221元,成为远近闻名的“小康绿化示范村”。三是各级政府认真组织实施重点生态建设工程,着力推进国土绿化,增加林草植被,提高了全省造林绿化的整体水平。金昌市北部的三北四期防护林带,民勤县的大规模压沙造林,张掖市的湿地保护等,都给检查组留下了深刻的印象。据统计,十年来全省累计造林绿化4169.62万亩,年均造林面积合格率83%、造林面积保存率达97%以上。

     (五)林业产业经营水平不断提高

     全省各地从当地实际出发,发挥优势,突出特色,大力发展以经济林果和森林生态旅游为主的林业产业。一是经济林果业规模效益明显。截止2007年,全省经济林果面积达1441.9万亩,名、特、优、新经济林比例明显提高,各类干鲜果品年产量达30.43亿公斤、实现产值37.6亿元。平凉市静宁县治平乡雷沟村大力发展果品支柱产业,建成果园3294亩,果品年产量达5148吨,人均果品收入4714元,占农民人均纯收入的86%。二是森林旅游业发展迅速。各地依托森林自然景观,在坚持生态优先的基础上,加快森林公园建设,十年新建森林公园27个,使森林公园总数达到76个。甘南州以森林旅游为主,带动全州住宿、餐饮、娱乐、消费、交通等服务业迅猛发展,年综合收入达3.47亿元。三是重点生态工程后续产业稳步推进。天水的花牛苹果、平凉的金果,陇南的花椒和油橄榄等一批林果产品,具有较强生产能力和较高品牌价值,在省内外市场占有一定的份额,已成为当地经济发展的拳头产品和农民增收的重要渠道。

     二、存在的主要问题

  

  我省认真贯彻实施林业法律法规,加强森林资源的保护、管理和开发,虽然取得了较大成绩,但由于受投入不足等因素的制约,仍然面临许多困难和问题。主要是:

     (一)森林资源保护形势仍很严峻。我省森林资源多分布在老、少、边、穷地带,这些地区大都经济发展相对落后,受利益驱使,个别人铤而走险,砍伐林木、猎杀野生动物等违法行为时有发生。一些地方和部门乱批滥占林地的问题突出,据调查,目前全省12个国家级自然保护区内,违法占用林地进行探矿、采矿、修水电站、修路的就达294项。有的地方不能正确处理发展经济与生态建设的关系,以行政手段干预林业执法,致使一些违法案件不能及时查处,林地纠纷处理不彻底。同时,火灾隐患多,鼠、兔及林业有害生物蔓延趋势加剧,多数公益林区,山高路远,交通不便,加之边界纠纷多,森林资源管护任务十分繁重。

     (二)河西生态安全问题不容忽视。冰川退缩、雪线上升,水量减少、沙进人退,河西生态安全问题倍受社会关注,除气候变化的因素外,人口膨胀,超载放牧,过度开垦,是加剧祁连山生态环境恶化的主要原因。一是水源涵养林未得到有效保护。祁连山水源涵养林是黑河、石羊河和疏勒河三大水系56条内陆河流的主要集水区和径流形成区,是河西走廊的“生命线”。由于垦荒及过度放牧,水源涵养林面积不断减少,灌木林下线比上世纪五十年代上移40米,30%的灌木林出现草原化和荒漠化,水源涵养能力持续下降。检查组在西水保护站大野口水库源头看到,狼毒花等草原退化指示植物大量出现,表明天然草场已严重退化并开始逆向演替;在金昌市的东、西大河上游滥垦滥伐严重,水库蓄水量不到库容的五分之一;山丹军马场大量开荒种植油菜花,造成水土流失,直接影响了下游的来水量。二是生态用水匮乏。由于上游来水减少,工农业生产及生活用水增加,河西地区水资源供需矛盾十分突出,干旱缺水造成防风固沙林、农田防护林大面积干枯。检查组在永昌县了解到喇叭泉林场上世纪六十年代营造的10万亩沙枣林,这些年来已大面积枯死,沙进人退,附近村庄居民被迫迁移。在最西端的安南坝野骆驼国家级自然保护区,由于大规模开矿,7个季节性泉眼水位下降、面临干枯,野骆驼生存困难。三是湿地萎缩、功能下降。由于工农业生产开发占用,以及水源补给不足,河西湿地面积萎缩严重,涵养水源功能下降。

  

  (三)生态建设任务十分繁重。我省森林植被稀少,需要造林绿化的面积大、任务重。一是我省有林地面积仅占林地总面积23.7%,加上灌木林、未成林造林地等也只占林地总面积的一半,还有6000多万亩的宜林地需要造林绿化,其中部分地方干旱缺水,造林难度大,所需投入很大。二是由于实施天保工程之前,实行以采伐利用为主的经营方针,造成森林林分质量下降,森林生态功能弱化,恢复森林生态功能任务仍很艰巨。三是由于国家每年下达的封育任务少,我省及地方又无此专项投资,以致封育保护缺乏专项投入,大片天然植被得不到有效封育保护。

     (四)国有林场生存和发展困难重重。我省现有国有林场271个,经营总面积1.01亿亩,占全省林地的三分之二,在我省林业建设中发挥着重要的支撑作用。但自1998年天然林全面停采后,国有林场失去了收入来源,国家及各级财政对国有林场虽有投资,但仍维持在20世纪80年代初期的水平,投入严重不足,国有林场面临的矛盾和问题日益突出。林区十年来,未增加职工工资,全靠天保工程项目资金,有的地方半年才发一次工资,在物价飞涨的情况下,职工生活十分困难。据统计,目前全省收不抵支的贫困林场222个,贫困面达81.92%,职工年均工资仅为全省城镇职工年均工资的三分之一,多数家庭人均月收入不足200元。全省有34个林场不通公路,27个林场不通电,65个林场不通电话,致使林区作业困难,职工生活堪忧。白龙江林业管理局,经营管理着我省森林面积最大、林分质量最好的天然林区,总经营面积达1574.8万亩,停采后收入锐减,职工工资不能按时发放,群众生活十分艰难,基础设施陈旧落后,后续发展举步维艰,林场和省林业主管部门曾多次反映,但仍未得到有效解决。

     (五)林业投入严重不足。一是林业工作经费无保障。全省271个国有林场,全额拨款的只有59个,差额拨款114个、自收自支98个。有些基层民警和木材检查站人员的基本工资和工作经费要靠自己创收解决。二是林业生态建设投入少。长期以来我省造林绿化投入标准偏低,造一亩林只有20-50元育苗补助(今年提高到100元),没有管护经费,林业经营单位长期负债造林,负债管护,造林越多负债越多。三是林业基础建设十分落后。许多县市没有森林防火机构,森林消防队伍没有经费来源。基层森林公安警力不足,经费短缺、装备落后。森林植物检疫、林木种苗等执法队伍不完善,力量薄弱,执法手段落后。四是林区灾后重建资金缺口较大。冰雪和地震给全省林业系统造成损失36.15亿元。其中:雨雪冰冻灾害受灾面积1200.1万亩,损失达21.8亿元;“5.12”大地震造成损失达14.35亿元。

     三、几点建议

     建设生态文明是贯彻党的十七大、十七届三中全会精神和落实科学发展观的重要实践,也是建设社会主义现代化的重要组成部分,在我省有更加特殊的重要意义。为此,建议全省各级政府及林业行政主管部门,要继续解放思想,把加快林业发展摆进经济社会发展大局去谋划,认真实施一法一办法,及时解决存在的困难和问题,促进全省林业又好又快发展。

     (一)进一步加强林业法律法规的学习和宣传。要不断丰富一法一办法的宣传形式,紧密结合学习实践科学发展观活动,进一步宣传实施法律法规的重要意义。要注重宣传的实效,把普法宣传和维护群众利益结合起来,严厉打击违法活动,维护森林经营者的合法权益,不断培养广大群众学法、守法的主动性,增强全民遵法、守法的自觉性。

  

  (二)进一步加大对林业的投入。建议将从事生态公益林建设的国有林场、自然保护区、林业行政执法机构的工作经费,纳入省级或地方各级财政预算,形成长期稳定的财政保障机制。提高林业投资的总体水平,特别要提高各级预算内的基建投资水平,使其增长速度与财政支出增长速度相当。建议财政加大对森林防火、森林病虫害防治的投入,设立扶持经济林果等林业产业及天保、退耕还林后续产业发展的专项资金,以巩固和提高造林绿化成效,加快发展特色林果产业。在国家对重点生态公益林补偿的基础上,建议省财政也能给予适当的补偿。加大对林业的信贷支持,实行低息、长期信贷政策,给予林业信贷在还贷期限、利率等方面的政策优惠。加大林区灾后恢复重建的资金投入,帮助受灾林区尽快恢复正常的生产生活。

     (三)进一步加大保护森林资源的力度。要加大执法力度,严格依法办事,及时查处林业案件,严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为。要加强林业执法队伍建设,加强法制教育培训,认真实行执法责任制,不断提高执法水平。要统筹林区经济社会发展,制定切实有效的办法,解决林区农牧民群众生活所需的木材和烧柴,在扶贫、道路、医院等社会统筹项目安排上向林区倾斜,并加快林区居民节柴改灶、人工沼气、太阳能、风能等能源建设。

  (四)着手解决祁连山水源涵养林的保护问题。要认真贯彻落实《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》和《甘肃省石羊河水资源管理条例》的各项规定,明确各级政府保护水源涵养林的责任,禁止在保护区内滥开发、滥放牧、滥用水,切实保护林草植被,提高水源涵养能力。要加大项目和资金扶持力度,抓紧启动实施祁连山生态移民国家级工程,有计划地实行生态移民。实施祁连山水源补给区生态环境整治国家级工程,对保护区内海拔3400米以上的土地,全部划为林业用地,严格保护,严禁垦荒放牧;对海拔2600米以上的土地,禁垦限牧,退耕还林还草。实施河西防沙治沙国家级工程,进一步扩大建设防护林体系。要广泛宣传水源保护的重要性,转变用水观念,增强忧患意识和节约用水的责任感;加强水资源管理,合理分配用水,既要发展优质高效节水工农业,又要保证生态用水,维护生态安全。

     (五)切实解决国有林业单位和林区群众的生活困难。白龙江林业管理局等国有林业单位已由森工采伐转向森林培育,现在完全从事生态公益事业,应当将其转为事业单位,供给关系纳入财政预算,从根本上解决林区发展和职工生活的后顾之忧。同时,认真研究解决国有林场的困难,加大对白龙江、子午岭等国有贫困林场的扶持力度,增加公共事业建设项目,改善林区基础建设条件和职工群众生产生活条件,将国有林场职工纳入当地社会保障体系,建立健全林区职工社会保障。当前,还要稳步推进集体林权制度改革,科学合理利用森林资源,增加林区群众收入。

     (六)加快林业法制建设进程。林地是森林资源的基础,必须把林地管理放在与耕地管理同等重要的位置,尽快出台《甘肃省林地保护条例》、《甘肃省森林公园管理条例》,依法加强林地林权管理。还要积极修订完善我省实施森林法办法等林业法规,增加森林林木资源流转、私营企业参与林业发展等内容,为全省林业发展提供更有力的法制保障。

     以上报告,请予审议。