关于修订《兰州市燃放烟花爆竹安全管理规定》的说明

　　——2008年11月24日在省十一届人大常委会第六次会议上

　　兰州市人大常委会副主任胡康生

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

　　我受兰州市人大常委会的委托，对市十四届人大常委会第十三次会议审议修订的《兰州市燃放烟花爆竹安全管理规定》(以下简称《规定》)作如下说明，请审议。

　　一、修订《规定》的必要性

　　兰州市禁止燃放烟花爆竹立法工作始于1995年，省八届人大常委会第十五次会议审议通过了《兰州市禁止燃放烟花爆竹的规定》，期间经过1997年的修订，迄今已经13年了。这个法规的实施，对减少环境污染、保障公共安全，发挥了积极作用，得到了广大市民的理解和支持。但是，随着经济条件、社会发展水平与客观环境的变化，现行的禁放规定与形势发展已经不相适应。最近几年，违法燃放烟花爆竹的现象逐步出现反弹，虽然政府投入大量的执法资源禁放烟花爆竹，但仍然无法从根本上解决违法燃放的问题，出现了难以控制的态势，春节期间尤为严重，造成了法规与传统文化、民间习俗、价值认同的矛盾冲突，最终影响了法律的严肃性。特别是近年来，随着科学发展观的确立，构建“以人为本”、“和谐社会”理念的提出，一些禁放烟花爆竹的城市已顺应民意，开始解除禁令，实行“限放”，也对我市产生了极大影响。截止目前，已有164个大中城市解禁、4个直辖市已全部解禁。27个省会城市中，限制燃放及放开的省会城市已达23个，改“禁”为“限”的城市仍在不断增加。尤其是作为我国最早禁止燃放烟花爆竹、“禁放”尺度最为严格的北京市也对禁放规定重新进行了修订，修订后的法规允许在规定的时间和地点燃放烟花爆竹。因此，有必要对烟花爆竹禁放规定进行修订，对相关内容作适当调整，实行由“禁放”改为“限放”。

　　二、《规定》修订的过程

　　在今年召开市十四届人大第三次会议期间，收到了4件关于修改《兰州市禁止燃放烟花爆竹的规定》地方性法规的议案，其中3件议案提出将禁止燃放改为限制燃放，另1件要求废止禁放规定。在大会闭会后，经市人大常委会主任会议决定，将此4件议案交由市人大常委会内务司法工作委员会办理。内务司法工委在收集、整理相关资料的基础上，召开了有不同阶层代表参加的座谈会，参会人员涉及政府分管领导和相关部门负责人，执行禁放规定的四区人大、政府分管领导，提案代表和部分政协委员、各民主党派、工商联、工青妇代表，部分街道、社区和企业代表等，同时还书面征求了36位市人大常委会组成人员的意见。通过广泛收集和充分吸纳民意，听取主流声音，普遍认为：限放是一种进步，是以人为本执政理念的体现，它集中充分地体现了民情、反映了民意、尊重了民俗，顺应了社会发展，真正体现了传统风俗与现代生活的和谐共存，“营造祥和欢乐气氛、丰富市民生活”与“减少空气污染、护城市安全”的协调统一。

　　上述4件议案交市人大常委会内务司法工作委员会办理后，在广泛征求各方意见的基础上，形成了《关于办理代表议案征求意见情况的报告》，提交市人大常委会主任会议研究决定。

　　   市人大常委会主任会议在认真分析研究后，决定启动法规修改程序，由市人大常委会内务司法工作委员会、法制工作委员会共同向市人民政府提出议案办理意见。市人民政府在接到议案办理意见后，于2008年8月1日召开市政府常务会议，讨论通过了关于提请审议《兰州市禁止燃放烟花爆竹的规定(修改草案)》的议案，并提交市人大常委会。市人大法制工作委员会在接到《规定(草案)》后，立即启动法规修改程序。8月5日，市人大分管主任带领市人大法制委员会和法工委的同志到市公安局进行立法调研，听取了市公安局对法规草案的起草说明，对兰州市近年来烟花爆竹的安全管理情况进行了详细了解。法工委于8月6日，召开了由禁放四区法工委负责人、工青妇代表、社区代表、环卫工人代表和公安局系统有关方面负责人等40余人参加的听证会，和由省公安厅、市公安局、工商、安监、质监、教育、卫生、环保、供销等部门负责人和八县区人大常委会主要领导等30余人参加的法规征求意见座谈会。8月7日召开了由省人大常委会法工委负责人和立法顾问、专家学者等30余人参加的法规论证会，在充分听取与会同志修改意见的基础上，法制委员会领导和法工委的同志会同市公安局的有关负责同志，以国务院《烟花爆竹安全管理条例》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规为依据，对修订草案建议修改稿逐条、逐款进行了研究修改，提出了修订草案审议稿。8月11日，召开了法制委员会会议，对草案审议稿逐条进行了审议。会后，法工委根据法制委员会的审议意见，在认真修改后，提出了修订草案修改稿，经市人大常委会主任会议决定，将最后形成的修订草案修改稿提交8月21日召开的市十四届人大常委会第十三次会议进行审议。由于《规定》吸收了各方面的意见建议，反应了主流民意，经过多次论证已基本成熟，在这次会上经表决获得通过。

　　三、修订的主要内容和需要说明的问题

　　这次修订《规定》，内容、文字都有较大变动。2006年公布实施的国务院《烟花爆竹安全管理条例》，为修订工作提供了法律依据。本次修订的核心内容是将“禁止燃放”改为“限制燃放”。修订坚持与上位法不抵触，又结合了兰州的实际，强调了可操作性。《规定》不分章，共17条，分别对执法主体、适用范围、限制燃放的时间、区域、种类作了规定，还设置了一些禁止性条款和针对未成年人的处罚条款。

　　(一)关于法规名称

　　国务院《烟花爆竹安全管理条例》对烟花爆竹的生产、经营、运输、燃放等已有明确规定。

　　本次修订在立法目的上突出了“烟花爆竹安全管理”这一重点，强调了烟花爆竹的“燃放安全”。为了使法规名称和条款内容两者有机结合，突显法规特色，将法规名称修改为《兰州市燃放烟花爆竹安全管理规定》。

　　(二)关于执法主体

　　烟花爆竹安全管理工作是一项社会性较强的工作，组织实施难度大，需要政府部门通力合作才能完成。因此第四条明确“本规定由市人民政府负责组织实施。”市人民政府作为执法主体，加大了安全管理力度，有利于从宏观上统筹考虑和整体规划烟花爆竹的安全管理工作。考虑到上位法对烟花爆竹安全管理工作的职责有明确的划分，因此又规定了“公安部门负责烟花爆竹公共安全管理工作；安全生产监督管理部门负责烟花爆竹安全生产监督管理工作。”这样设置增强了法规的可操作性，有利于烟花爆竹安全管理的具体工作落到实处。

　　(三)关于限放范围的界定

　　根据兰州地理特征和城乡文化差异，《规定》第二条首先明确“本市城关区、七里河区、西固区和安宁区城区范围内为限制燃放烟花爆竹区域”。同时规定“红古区、榆中县、永登县、皋兰县的限放区域，由区(县)人民政府确定”。这样规定，既保持了法规的稳定性，不会因行政区划变更而修改法规，又为红古区、榆中县、永登县、皋兰县人民政府适时决定限放范围提供了法律依据。

　　(四)关于限制燃放的时间、区域、种类

　　根据国务院《烟花爆竹安全管理条例》的规定，同时为了便于操作，《规定》对限制燃放烟花爆竹的时间、区域、种类都做了明确规定。关于限制燃放烟花爆竹的时间，在修订过程中，有意见认为，应把“婚丧嫁娶、开业庆典等民俗活动”纳入允许燃放的范围。该建议经数次会议论证和常委会审议，在权衡利弊、综合考虑后，认为：一是在婚丧嫁娶、开业庆典时允许燃放将会形成事实上的全面放开，造成常年燃放的局面，在销售、运输、储存过程中，将会对社会、人身安全造成极大的安全隐患，同时也加大了执法和安全管理的难度；二是我市地理环境的特殊性，常年燃放将会造成大气、噪声、卫生等环境污染问题；三是在婚丧嫁娶、开业庆典活动中燃放烟花爆竹，与移风易俗、从简节约的大政策环境相悖，不利于社会文明的延展，也没有充分的上位法依据，因此，从尊重民意的角度，我们充分吸取了对燃放烟花爆竹有限开禁的主流声音，最终确定我市允许燃放烟花爆竹的时间为农历腊月二十三日至正月十六日，其他时间禁止燃放。

　　关于燃放区域，我们除了根据上位法在第九条中设定禁止燃放的区域外，还根据我市实际，增加了图书馆、档案馆、公园、林地、绿地、苗圃等重点防火区，以及南北两山绿化区范围和立交桥、过街天桥、隧道、地下人行通道等。

　　关于在限放区禁止燃放和销售的烟花爆竹种类。绝大部分意见认为关于该条的设置应本着易于知晓，便于操作的原则，因此，我们在设定禁放种类时，采纳了公安部的有关规定，分五项对禁止燃放和销售的烟花爆竹种类进行了列举，具体为法规第十条。这样设定通俗易懂，既便于执法部门检查认定，也便于群众购买销售，增强了法规的可操作性。

　　(五)关于零售网点的布局

　　为了加强烟花爆竹安全管理，实现“安全燃放”，就要从源头上对烟花爆竹的质量和销售加强管理。我们除了在《规定》中重申了关于举办焰火晚会、大型焰火燃放活动以及从事烟花爆竹批发和零售均实行许可证制度外，对烟花爆竹零售网点的布点提出了“遵循严格控制、保障安全的原则”，同时要求烟花爆竹零售网点的总体布局规划要由公安部门会同同级安全生产监督管理部门和供销部门共同编制。这样既明确了主管部门的责任，又充分发挥了供销部门作为销售主渠道的作用。此外我们还在第八条中对从事烟花爆竹批发和零售的经营者的采购渠道进行了规定，均要求从获得许可证的企业采购，这样就从源头上保证了群众能购买到质量合格的烟花爆竹，实现“安全燃放”。

　　(六)关于社会参与管理问题

　　烟花爆竹安全管理工作牵涉千家万户，既要依法严格管理，又要做大量宣传引导。限放是有条件燃放，不等于全面放开，不仅需要政府和有关部门认真组织实施，加强监督管理，切实落实责任，明确并细化应对措施，而且需要社会各方承担一定责任，配合做好有关工作。因此，在《规定》第五条明确要求“限放区区人民政府、街道办事处、社区、居(村)民委员会以及机关、团体、部队、企事业单位和其他组织，应当负责本地区(单位)燃放烟花爆竹的安全管理工作，广泛深入开展依法、文明、安全燃放烟花爆竹的宣传教育活动，并及时向有关部门报告烟花爆竹安全隐患”。同时，还对中小学校、新闻媒体、未成年人的监护人提出了相关要求。

　　(七)关于法律责任

　　由于国务院《烟花爆竹安全管理条例》对违法燃放和经营烟花爆竹的行为都作了比较明确的处罚规定，因此，《规定》没有重复设置相应的处罚条款，而是在第十三条规定“违反本规定的其他行为，由公安、安全生产监督、工商行政管理、质量技术监督、环境保护、城市管理执法等行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚”。这样，涉及法律责任的第十二条、十五条、十六条设置的处罚，都是为提高其在执法应用工作中的可操作性而设置的。另外，我们还按照《行政处罚法》关于行为人责任年龄的规定，设置了第十四条，具体分为三款，即：“违反本规定的行为人不满十四周岁的，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的，从轻或者减轻处罚。行为人没有经济收入的，罚款由其监护人承担。”“违反本规定的行为人不满十八周岁且没有经济收入的，其行为造成的损失，由其监护人承担。”

　　“监护人唆使、纵容被监护人违反本规定的，由监护人承担相应的法律责任”。

　　以上说明连同《规定》，如有不妥，请在审议中指正。