关于《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）》的说明

　　 

　　——2008年11月24日在省十一届人大常委会第六次会议上

　　省人大法制委员会副主任委员马发明

　　主任、副主任、秘书长、各位委员：

    我受法制委员会的委托，现就《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

　　 

           一、立法的必要性和可行性

　　 

          监督权是宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权。对规范性文件备案审查是人大常委会依法行使监督职权的重要内容之一。《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对此作了专门规定。监督法第二十九条明确规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”

　　 

          首先，人大常委会依法开展对规范性文件的备案审查工作有利于促进法治政府的建设，有利于维护公民、法人和其他组织合法权益，有利于维护社会主义法制统一。规范性文件的内容大多数涉及到公民、法人和其他组织的权利和义务，而且在本地区具有普遍的约束力。所以，其内容是否合法、适当，对于人民群众的切身利益至关重要。有效地开展规范性文件的备案审查，确保其不与法律、法规相抵触，对于正确行使国家机关权力，保障和维护广大人民群众的合法利益，具有重要的意义。

　　 

          其次，人大常委会依法开展对规范性文件的备案审查工作有利于进一步完善人大监督制度，推进人大监督工作，增强人大监督实效。根据立法法、监督法和其他相关法律的规定，结合我省实际，制定规范性文件备案审查规定，使各级人大常委会在开展备案审查工作时真正作到职权法定，程序正当，提高监督的实效是十分必要的。

　　 

            第三，开展规范性文件备案审查工作的条件成熟。十届全国人大常委会于2005年12月16日修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、通过了《司法解释备案审查工作程序》，并在全国人大常委会法制工作委员会设立专门的法规备案审查室。国务院2008年5月12日颁布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，要求严格规范性文件制定权限和发布程序，完善规范性文件备案审查制度。为了尽快开展规范性文件备案审查工作，充分履行人大常委会的监督职责，省机构编制委员会办公室于2007年10月22日批准，在省人大常委会机关设立规范性文件备案审查机构。同时，省十届人大常委会2007年9月27日修改了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》，增加了“规章的备案与审查”一章五条的专门内容，为保证地方性法规的完备和一致，尽快制定规范性文件备案审查规定成为当务之急。

　　 

           二、起草的过程

　　 

          根据甘肃省人大常委会2008年度立法计划,今年3月，省人大法制委员会成立调研起草小组，明确了工作人员，拟订了工作步骤和要求。起草小组认真学习有关法律法规和文件精神，明确立法依据、立法宗旨、指导思想以及在制定备案审查规定中应当注意的问题；收集有关信息和资料，借鉴外地的经验，与省政府有关综合部门和其他相关部门沟通协商，6月底，形成了《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草稿）》，印发各市（州）、县（市、区）人大常委会、省政府有关部门、省人大各专门委员会，常委会办公厅、研究室、各工作部门和立法联系点以及各位立法顾问，广泛征求意见。9月份，根据各方面的意见，对草稿再次进行修改后，召开专家论证会。11月17日，法制委员会召开会议，对草稿逐条作了进一步研究，形成了《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）》。

　　 

          三、需要说明的几个问题

　　 

          草案共有十八条，对备案审查的规范性文件的范围、备案审查的接收登记机构和具体审查机构、备案审查的标准、备案审查的方式、备案审查的程序以及对审查结果的处理等问题都作了具体的规定。

　　 

          第一，关于备案审查范围。根据监督法和我省实际，草案规定应当报送备案的规范性文件包括以下五个方面：（一）较大的市的人民代表大会及其常务委员会对其制定的地方性法规的解释,民族自治州(县)的人民代表大会对其制定的自治条例和单行条例的解释;（二）各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会的决议、决定；（三）省人民政府、较大的市的人民政府制定的规章；（四）县级以上人民政府发布的决定、命令等；（五）其他规范性文件（草案第三条）。

　　 

         第二，关于规范性文件的接收登记机构和具体审查机构。目前，全省各级人大常委会的机构设置和做法不尽一致。经反复研究，草案对省人大常委会和市（州）、县（市、区）人大常委会的接收登记机构和具体审查机构作了区别规定，即接收登记机构为：省人民代表大会常务委员会由其法制工作委员会接收、登记，并根据报送备案的规范性文件的内容，负责分送相应的专门委员会或者常务委员会工作机构。市（州）、县（市、区）人民代表大会常务委员会由其专门机构负责接收处理。

　　 

          具体审查机构为：省人民代表大会常务委员会由省人民代表大会相应的专门委员会或者常务委员会工作机构负责审查。市（州）、县（市、区）人民代表大会常务委员会由其确定的机构进行审查。报送的规范性文件的内容涉及两个或两个以上专门委员会或者常务委员会工作机构职责范围的，由常务委员会主任会议确定负责审查的专门委员会或者常务委员会工作机构进行审查（草案第六条、第七条）。

　　 

          第三，关于规范性文件备案审查的标准。根据立法法和监督法规定和我省人大常委会在政府规章备案审查工作中的经验，草案对审查标准作了细化：县级以上人民代表大会常务委员会对报送的规范性文件，主要审查是否存在下列情形：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）与法律、法规相抵触的；（三）与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的；（四）违反法定程序的；（五）其他不适当的情形（草案第八条）。

　　 

          第四，关于备案审查的方式。对规范性文件的备案审查工作，既要充分发挥人大的积极性，又要慎重，把握好度，保证重点和质量。为此，草案确立了被动审查的两种主要形式，一是对人大、政府、法院、检察院等机关和各级人民代表大会代表以及常委会组成人员提出的审查要求，应当进行审查；二是对其他国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民提出的审查建议，由接收登记机构研究后认为确有审查必要的，分送相关部门正式进行审查。并要求具体审查机构收到审查要求和建议后，应当在六十日内对送交的规范性文件提出审查意见，并将审查情况告知提出审查要求和建议的单位或者个人（草案第九条、第十条、第十一条）。

　　 

          第五，关于备案审查的处理程序。草案规定具体审查机构经审查认为规范性文件有本规定第八条所列情形之一的，应当提出修改或者废止该规范性文件的书面审查意见，经主任会议同意后，由常委会办公厅（室）向规范性文件制定机关提出。规范性文件制定机关收到书面审查意见后，同意对被审查的规范性文件进行修改或者废止的，应当依法定程序对所制定的规范性文件予以修改或者废止；认为被审查的规范性文件无需修改或者废止的，应当在收到审查意见之日起三十日内书面向审查机关说明理由。具体审查机构认为制定机关提出的无需修改或者废止的理由不成立的，应当向本级人民代表大会常务委员会主任会议提出撤销该规范性文件的议案或者处理建议，由常委会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。（草案第十三条、第十四条、第十五条）。

　　 

         第六，关于问责条款。对未按规定报送规范性文件备案材料的，草案规定由接收登记机构书面通知制定机关限期报送。对逾期不报送的，人大常委会要给予通报批评。情节严重的，人大常委会主任会议可以启动询问、质询等监督形式追究责任（草案第十七条）。

　　 

         以上说明和《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）》，请予审议。