关于检查《中华人民共和国村民委员会组织法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》执行情况的报告
稿件来源： 发布时间：2009-06-22 15:44:41
——2008年7月18日在甘肃省十一届人大常委会第四次会议上
省人大内司委主任委员、执法检查组副组长梁国安
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
今年是《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施十周年。根据省人大常委会执法检查安排，省人大常委会组成以副主任孙效东为组长，内司委主任委员梁国安、副主任委员周盛志为副组长，邀请部分省、市人大代表参加的执法检查组，于6月份对我省部分市（州）、县（市、区）贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（以下简称“一法一办法”）情况进行了检查。检查组从6月中旬起，分两个小组赴张掖、酒泉、临夏、平凉四市（州）及其所辖民乐县、高台县、肃州区、金塔县、临夏市、临夏县、灵台县、华亭县，听取县（市、区）政府的汇报，实地察看村委会16个，召开有乡（镇）领导、村委会干部、村民代表、县乡人大代表参加的座谈会8次。在此基础上，听取了省民政厅的综合汇报。同时，委托天水市、庆阳市人大常委会在本市开展执法检查活动，并报送了书面检查报告。部分市（州）、县（市、区）人大常委会为配合省人大常委会的执法检查，也自行开展了执法检查活动。现将检查的主要情况报告如下：
“一法一办法”颁布实施以来，我省各级政府对村民自治工作高度重视，深入宣传发动，强化工作措施，加大执法力度，认真指导村民委员会依法行使自治权，充分发挥村民自我管理、自我教育和自我服务的作用，全面推行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保障了广大农民群众知情权、决策权、参与权、监督权的进一步落实，推进了基层民主政治建设，促进了农村经济社会发展与和谐稳定。
（一）开展宣传培训，干部群众民主法制意识普遍增强
全省各级政府以抓好宣传教育作为贯彻执行“一法一办法”的前提和基础，把“一法一办法”列为“四五”、“五五”普法教育和依法治省、治市、治县的重要内容，区分不同层面，采取多种措施，深入开展学习宣传活动：一是狠抓各级干部的学习。将“一法一办法”的学习贯彻作为落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容，纳入干部学习计划，增强各级党政组织和领导干部加强农村基层民主政治建设的责任感和使命感。二是狠抓村级干部的培训。采取专题培训和以会代训等办法，组织村干部学习“一法一办法”和相关法律法规、农村政策。华亭等县（市、区）同大专院校联合培训村干部，既组织系统学习“一法一办法”，又进行学历教育，有的县（区）还有计划地选派村干部赴外省（市、区）学习，从而不断提高村干部的工作水平和履行职责的能力。三是强化对广大农民群众的宣传教育。充分利用报刊、电视、广播、网络等宣传媒体，采取印发宣传资料、组织文艺演出、举办专栏板报、利用逢集日进行宣传和送法到户等灵活多样的形式，全方位开展宣传教育。特别是利用村委会换届选举，加大宣传力度，做到了家喻户晓、人人皆知，确保村委会换届选举顺利进行。
去年选举中，全省累计印发宣传资料、张贴标语50728份，编发简报4381期，办板报墙报49535期，出动宣传车2872台（次）。张掖市高台县宣化镇实施法律进村入户工程，每年举办两次群众学法活动；合黎乡开展“一三五”道德法律进农家活动，编写法律宣传“四字经”，每户一张，深受群众欢迎。今年，省民政厅在全省组织开展了《村委会组织法》颁布实施十周年系列宣传活动。随着宣传教育、培训工作的不断深入和加强，广大干部群众对“一法一办法”和开展村民自治的认识不断深化，民主意识、法制意识、自治意识明显增强。
（二）依法民主选举，村民参与积极性和村干部责任心普遍提高1992年以来，全省进行了六次村委会换届选举。为确保选举工作依法有序进行，各级政府制定指导意见，成立领导机构，加强巡视督导，组织检查验收。广大村民以高涨的政治热情，积极参加村委会的换届选举，在2007年9月开始的第六届村委会选举工作中，全省16071个村委会，截止今年6月底，有15985个村按期完成了换届选举工作；选民投票参选率91.6%，村选工作一次选举成功率达到98%。各地按照“一法一办法”和《甘肃省村民委员会选举办法》的要求，从推选村民选举委员会成员、选民登记、村民代表推选、村委会成员提名、投票选举等各个环节严格把关。坚持村民直接提名或联名提名村委会成员初步人选，坚持召开村民代表会议，通过预选或协商方式确定村委会成员正式候选人，坚持公开、竞争、差额、无记名投票、秘密划票、过半数当选、当场公布选举结果等方式和程序，确保选举公平、公正、公开。高台县黑泉乡在换届选举中推行“千分制评议推荐候选人”的做法，对上届村委会干部和新推荐的候选人，由乡上领导、乡属机关站所、村民选举委员会成员、村民代表参加，从组织能力、致富本领、遵纪守法、社会影响等方面进行千分制无记名评议打分，从高分到低分遴选候选人，对确定的候选人张榜公布，并按法定时限和程序进行选举。通过严密的组织环节，杜绝了串联拉票、家族帮派势力干扰等现象的发生，群众普遍比较满意。通过民主选举，一批群众拥护、公道正派、年轻能干、素质较高的人选进了村委会班子，班子结构进一步优化。全省换届选举中，产生村委会主任15985人，其中中共党员11591人，女性102人，少数民族1057人。选举村委会副主任及委员59724人，其中女性9398人，少数民族5292人。绝大多数村干部服务意识、责任意识强，办事民主，工作踏实，努力为村民办实事、办好事，为农村经济发展注入了新的活力，得到村民的普遍拥护和好评。
（三）实行民主决策，促进了农村经济发展和社会稳定各地坚持依法自治、村民做主和少数服从多数原则，通过建立健全村民会议、村民代表会议制度，实现了村级事务决策由“干部包办”向“村民自治”、“要我发展”向“我要发展”、“为民做主”向“让民做主”、“政府包办”向“民主决策”的四个转变。村民会议决策是村民自治中最基本的决策形式。多数村注意运用村民会议依法决定重大村务，每年召开一次村民会议，有些村半年召开一次。在召开村民会议有困难的村，依法选出村民代表，运用召开村民代表会议的形式，讨论决定村民会议授权的事项。许多村委会在召开村民代表会议前后，加强村民代表与村民的广泛沟通，将所要决策的事项，由村民代表向村民征求意见，努力使村民代表会议建立在民主的基础之上。村党支部和村委会注意加强协调，许多村务事项先由村支部书记和村委会主任统一意见后，经“两委”会议酝酿讨论，再提交村民会议或村民代表会议决定。从检查情况看，由于各村对修桥铺路、打井灌溉、校舍维修等涉及村民切身利益的公益性事业及产业结构调整、村办企业经营承包、扶贫救灾款物发放等重大村务都是经广泛征求群众意见，并按多数人的意见所作的决定，这些事项很快得到了实施，从而推动了当地公共设施的建设，促进了公益事业和集体经济的发展。民乐县南古镇城南村、金塔县金塔镇塔院村坚持“一事一议”，根据村民会议决定，群众出资投劳，解决了一些群众想办而乡政府办不到的事。静宁县四河乡贯岔村通过民主决议，筹资筹劳兴办公益事业，花10万元建了一所
（四）规范民主管理，村务管理水平不断提升
“一法一办法”颁布实施后，各地从实际出发，制定实施村民自治章程和村规民约等，健全完善各项村务管理制度。多数村通过召开村民会议、村民代表会议制定了《村民自治章程》、《村民公约》、《村民议事制度》、《村民代表会议制度》、《村委会工作制度》、《村委会干部岗位责任制》、《村务公开制度》、《财务管理制度》等，进一步规范村级组织对人、财、物、事的管理，明确村民的权利和义务。张掖市95%以上的村制定了村规民约和村民自治章程。正宁县94个村在县、乡政府的指导下均制定了村务公开民主管理的12项规章制度。各项管理制度在调解内部纠纷，维护社会治安，开展各类群众文化活动，解决村民关心的热点难点问题中发挥了积极作用，提高了管理村务的整体水平，增强了村民自我管理、自我教育、自我服务的能力。四川汶川大地震发生后，全省各地村委会积极组织村民向灾区捐款捐物，陇南、甘南、天水、临夏等灾区的村委会还成立灾情评议小组，组织物资发放，及时公开有关救助事项，解决群众困难，同时组织群众积极开展生产自救和恢复重建，较好地发挥了村级组织的作用。
（五）推行村务公开，民主监督工作得到加强
加强民主监督是实现民主选举、民主决策、民主管理和村民“三个自我”的客观要求和重要环节。实行村务公开则是民主监督的核心。为推动村务公开工作，省、市、县基本建立了党委统一领导、政府主抓、民政牵头，组织、监察、财政、司法、农业、计生等部门协作的村务公开领导体制和工作机制，组建了村务公开领导小组，在民政部门设立了办公室，组织落实村务公开工作。多数县制定了村务公开目录。大多数村成立了村务公开监督小组。一些地方还把推进村务公开、民主管理纳入基层党风廉政建设和反腐败工作年度任务，进行评价考核。村委会从本地实际出发,把法律明确规定和群众最关心的财务收支、计划生育指标安排、宅基地审批等作为重点，并根据农村改革发展的新形势、新情况，及时拓展村务公开的内容。同时，不断丰富公开的形式，规范公开的程序、时间，使村民对有关政策、本村重大事项、焦点难点问题有了了解和参与的机会，保障了广大农民群众的知情权。此外，各地通过每年召开村民会议审议村委会工作报告、对村委会成员开展评议、成立民主理财和村务公开监督小组审核村财务等方式，把村委会的各项工作置于村民的监督之下。民主监督，提高了办事效率和透明度，“给村干部一个清白，给老百姓一个明白”，化解了村务管理中的矛盾，有效地防止了干部违法违纪现象的发生，密切了干群关系。
（六）加强支持指导，充分发挥各级政府对村民自治工作的保障作用全省各级政府积极转变职能，认真履行职责，指导、支持村委会开展自治活动，帮助解决困难和问题，保障村民自治工作的健康发展。县（市、区）和乡（镇）政府加强对村委会选举、村务公开、村财使用管理、村社治安、计划生育、村经济和公益事业发展等的指导。注重支持村委会组织教育村民认真贯彻执行党的政策和国家法律法规，积极完成国家下达的各项任务。各地在财政困难的情况下，千方百计筹措资金，帮助解决村级组织的办公场所、办公经费和村干部补贴等实际问题。目前，全省90%以上的村有了活动阵地，以财政转移支付方式解决的村级工作经费平均每年2000-5000元，村干部补贴每人每年1500-5000元。酒泉市、临夏州、民乐县还出台了《村干部离任生活补贴制度》，给年满60周岁的村干部发放生活补贴。省政府正在研究从2008年起，由各级财政负担为村干部办理养老保险和给部分离任村干部发放养老补贴的具体办法。这些措施，为调动村委会成员的积极性，保持村委会工作的连续稳定，夯实基层工作基础提供了保障。
我省贯彻实施“一法一办法”的情况总体是好的，效果是显著的。但还存在一些不容忽视的困难和问题，也有一些新情况需要认真研究，加以解决。为此，提出如下建议：
（一）继续强化宣传教育，进一步提高教育成效。从检查情况看，少数村委会干部和农民群众法制意识不强的问题仍然存在。有的村干部对“一法一办法”学习不深，理解不透，单纯强调“自治”，不能正确认识和处理村委会与乡镇政府的关系；有的村委会在工作中依赖乡镇政府，自身主动性发挥不够。部分村民对自己的民主权利不珍惜，或对村民自治和村委会工作持无所谓态度，不积极参与村务管理；或对村民自治中的民主程序不理解，不能正确行使自己的民主权利。各级政府要重视这些问题，继续采取多种方式，把“一法一办法”的学习宣传作为长期任务，常抓不懈。要通过学习宣传，进一步深化干部群众对“一法一办法”的全面准确理解，让广大基层干部和农民群众充分认识到扩大基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的一件带根本性的大事。
不断增强村干部的工作责任心，使他们牢固树立服务群众、服务发展的意识，真正掌握法律法规和政策规定的精神实质。充分调动广大农民群众的政治参与热情，引导他们正确行使民主权利，依法履行法定义务，提高贯彻“一法一办法”的自觉性。
（二）着力解决突出问题，进一步规范村委会选举。截止今年6月底，全省还有86个村未能按时完成换届选举。其原因，有的是由于移民安置时间短，基本条件不具备，有的因村民意见不一致，数次选举不过半。在选举方式上，个别地方怕麻烦，有的不召开村民会议，有的不设主会场，以增设流动票箱代替到会投票，委托投票人数增多，村民直接参会选举比例较低。建议市（州）、县（市、区）和乡（镇）政府及其民政部门加强指导，针对选举中存在的突出问题和薄弱环节，依照“一法一办法”和《甘肃省村民委员会选举办法》的要求，制定整改方案，提出对策措施，及时纠正选举中各种不规范的做法。要调查分析原因，帮助没有按期完成换届选举任务的村尽快完成换届选举。对由于客观原因影响选举工作的问题，要加强研究，探索好的解决措施。
（三）不断改进“一事一议”、民主管理，进一步提升村民自治水平。从整体看，我省村民自治水平有待提高：制度建设方面，少数村民自治章程和村规民约中，管理群众的多，约束干部的少，条款雷同的多，有针对性的少，有些村至今还没有制定村民自治章程。民主决策方面，大多数村委会都能坚持村民大会和“一事一议”制度，但有的决策事项内容超出了村委会的权限，或者超出了法律政策规定。村务公开方面，有的村没有建立村务公开监督小组，有的没有制定村务公开目录，有的在公开中，只公开一般性财务收支情况，对村里重大事项、村干部工作责任目标完成情况等内容公开得不够全面、及时。建议各级政府进一步健全村务公开、民主管理的领导体制和工作机制，指导帮助村委会完善村民自治章程、村规民约以及有关规章、制度，支持村务公开监督小组依法履行监督职责，督促村务全面及时公开。
（四）加强村级干部队伍建设,充分发挥村委会组织在新农村建设中的积极作用。从检查情况看，一些村干部的综合素质特别是带领群众建设社会主义新农村的能力还不强。尤其是一些新当选的村干部，其政策水平和工作水平亟待提高。此外，村干部补贴低、离任后没有生活保障也是各地反映比较突出的问题，在一定程度上影响了村委会工作的开展。由于补贴低，一些有能力、会管理的人不愿担任村干部。建议各级政府把村级干部队伍建设提上重要议事日程，进一步加强对村干部的教育和培训，丰富他们的知识，开阔他们的视野。教育培训要统一规划、形成制度，在内容上注重针对性，在方式上注重灵活性。要通过培训，使村干部更好地掌握开展“四个民主”的方式方法，增强带领群众发展经济，致富奔小康的本领，不断提高村干部依法办事的能力和服务村民的水平。同时，要重视解决村干部的实际困难，逐年增加补贴，并研究建立村干部补贴正常增长的长效机制，探索用“上不封顶，下要保底”的办法，解决贫困地区村干部补贴过低的问题。建议省上尽快制定村干部离任生活补贴和养老保险制度，调动村干部的积极性和主动性，解除他们的后顾之忧。
（五）加大支持力度，帮助村委会克服困难和问题。我省农村经济发展缓慢，村集体经济十分薄弱，基础设施建设进展慢、欠帐多。由于各种原因造成的村级债务沉重。农村税费改革时，对乡村债务上级明确要求“只清理、不清收”，致使债权人不断找村干部讨债，影响工作。同时，由于少数人欠缴“三提五统”费，造成已缴费的大多数村民心理不平衡，直接影响到现在“一事一议”决策的执行。目前，仍有一些村委会无办公用房和活动场所。这些问题制约了村民自治工作的开展和村委会作用的发挥。各级政府要加大支持力度，制定相关政策，采取切实措施，多安排村级基础设施建设项目，引导、扶持乡村积极调整农业产业结构，指导帮助村委会带领农民发展壮大村集体经济，尽快解决好村委会无办公用房、办公经费困难的问题。同时，要制定化解村级债务的措施和办法。
检查中，各地还提出一些修改、完善“一法一办法”的具体意见：一是普遍感到村委会成员任期三年时间较短，建议改为五年。目前村委会任期三年，造成部分村干部缺乏长远打算，出现了“一年看，两年干，三年等着换”的问题，不利于稳定农村干部队伍，影响了农村的长远发展。同时，换届频繁，增加了选举成本，不少村民也产生了厌烦情绪。二是目前已有一些地方在村班子建设中探索选调大学生当“村官”、万元年薪招聘等做法，个别村出现村委会主任由非本村村民担任的情况，这些做法，有其一定积极作用，但需将相关法律规定与实践做法统一起来。三是由村委会主持罢免村委会成员的规定不便操作。尤其在全体村委会成员均被提出罢免的情况下，罢免程序无法启动。以上问题，建议省人大常委会以书面形式向全国人大常委会报告，请全国人大在修订《中华人民共和国村民委员会组织法》时予以考虑。
以上报告，请审议。